Captación de plusvalías, integración social y debate por su incorporación en PNDU

Con motivo de la generación del documento que engloba la futura Política Nacional de Desarrollo Urbano, la semana pasada se produjo un intenso debate acerca de la figura de captación de plusvalías como mecanismo válido para favorecer la inclusión social y a su pertinencia como mecanismo que permita a las familias vulnerables acceder a suelos bien localizados.

Para comprender de mejor manera la captación de plusvalías y su aplicación en términos normativos y sociales, hemos preguntado a cuatro arquitectos, expertos urbanistas e integrantes de la Comisión de la PNDU, Ricardo Abuauad (UDP), Pablo Allard (UDD), Roberto Moris (UC) e Iván Poduje (UC) acerca de esta figura (*) (**).

*Agradecemos especialmente el tiempo y dedicación de los expertos mencionados, que a través de escritos y conversaciones permitieron la realización de este artículo de gran interés y valor para la discusión urbana.

En términos de definiciones, existe consenso respecto a que la captación de plusvalías es “un mecanismo que permite al ente público –ya sea el Estado o el municipio- recuperar todo o parte del aumento del valor que experimenta un suelo privado a partir de una inversión publica que se ha hecho cerca de él” (Abuauad). De esta manera, se puede aumentar el financiamiento público a través del cobro a los privados de la plusvalía que fue generada por la acción del Estado.

En otras palabras, Allard se refiere a este mecanismo como “la recolección de recursos basado en un gravamen especial, que en teoría recoge parte de la ganancia de valor de una propiedad o terreno, adquirida por causas exógenas al terreno o al propietario. Esto quiere decir que si algún actor público invierte en infraestructura de transporte, equipamiento o áreas verdes que mejoran la situación de ese terreno desde el punto de vista de las externalidades positivas, el delta de valor que gana la propiedad debe ser redistribuido y capturado no sólo por el propietario sino que debe ser recuperado y redistribuido para invertirse en otros proyectos o programas públicos”.

¿Cómo se obtiene el valor de aumento de las plusvalías?

“Todo o parte del valor se puede obtener de distintas maneras; por la vía de los impuestos o por vía mixta (público-privado). Esto quiere decir que existe un mecanismo mediante el cual el ente público recupera parte del valor, cobrando un impuesto o mediante un instrumento normativo” (Abuauad).

“Por otro lado, no sólo la inversión pública genera plusvalía, sino también modificaciones a los usos de suelo como en el caso de los terrenos agrícolas que pasan a ser urbanos, donde hay una modificación de suelo que hace al terreno más valioso, ganado valor y por lo tanto es redistribuir esa ganancia de valor no sólo para el propietario sino que también para los demás” (Allard).

¿Dónde se aplica esta figura?

Existe en la actualidad decenas de casos internacionales en los que se aplica el instrumento de captación de plusvalías. Abuauad explica que los casos más habituales se encuentran en Estados Unidos, como el caso del TIF (Tax Increment Financing); el Betterment o impuesto por mejoramiento; el Perimeter Assessment Business, o perímetros al interior de los cuales previamente se determina que el ente público va a poder captar este valor. Lo mismo ocurre en Canadá, en varias zonas de Australia, en Europa ocurre ampliamente en distintas modalidades. Además hay casos ampliamente conocidos como el de Brasil o el de Colombia.

Sin embargo, Allard considera el caso colombiano con una particularidad distinta, ya que se trata de un mecanismo aplicable en los gobiernos metropolitanos –particularmente en Bogotá y Medellín-, donde los impuestos territoriales son locales y administrados por los municipios y no derivados a un fondo nacional.

“Cuando se aplica en términos urbanos es un mecanismo bastante complejo. Primero porque es difícil asociar directamente el impacto de las externalidades positivas. Por otro lado, Allard explica que en Chile ya existe una especie de captura de plusvalías a pesar de que en términos prácticos es más lento: “este concepto ya está internalizado en otros mecanismos como las contribuciones de bienes raíces. En los avalúos fiscales, el Servicio de Impuestos Internos evalúa si ha habido mejoras de infraestructuras o en el entorno, que indiquen que esa propiedad haya aumentado de valor y que por tanto la tasación del bien inmueble aumente”.

¿Puede la captación de plusvalías favorecer la integración social en las ciudades?

La principal falta de consenso al interior de la comisión tiene que ver con la manera en que la captación de plusvalías puede favorecer la integración social. Según Abuauad, “la inversión pública que se hace sobre un suelo en particular, aumenta el valor del suelo privado alrededor, por lo tanto la captación de plusvalías permitiría al Estado ser equitativo en los bienes y servicios que ofrece, de modo utilizar este mecanismo para captar parte del valor e invertirlo en otra zona”. En términos de integración, “sería una manera de beneficiar a zonas que aún no han sido privilegiadas, ya que como se trata de un mecanismo mediante el cual el ente público aumenta su financiamiento, aumenta en consecuencia la capacidad de realización de obras públicas”.

En relación a los casos en que se construye un equipamiento en torno a terrenos de vivienda social, Abuauad indica que “el cobro de plusvalías se produce solamente cuando existe lo que se califica como beneficio especial, es decir el aumento del valor por encima de un estándar previamente determinado. Por lo tanto, cuando tiene que ver con vivienda social o desfavorecida, no se considera beneficio especial, porque la construcción del equipamiento en ese caso nivelaría esa vivienda con un estándar que tiene el resto de la zona urbana en la que está inserta.”

Por el contrario, Poduje no considera esta herramienta como una manera de solucionar los conflictos de la segregación urbana, ya que considera que esta decisión “atenta contra el objetivo central de las políticas de inclusión social que es generar valor en zonas segregadas con viviendas sociales. Cuando el Estado decide elevar la cantidad de áreas verdes por habitante, llevar equipamientos de calidad o construir líneas de Metro, se busca generar valor, nunca capturarlo”.

Por otro lado, critica la posible captura de plusvalía en barrios de clases media vulnerable que en la actualidad no pagan contribuciones debido al bajo valor de sus viviendas. “Si en estos territorios se aplicase el mecanismo, habría que cobrar un tributo adicional, lo que impediría que estas familias pudiesen aprovechar los mejoramientos generados por una mayor inversión pública con un riesgo adicional si la obra no aumenta el valor o lo reduce como ocurre con los viaductos o trincheras”.

Allard por su parte, se refiere en este punto a que en el caso chileno existen otros mecanismos iguales o más efectivos que la captura de plusvalías y que ésta “no es la panacea para evitar la segregación ni para resolver los problemas urbanos porque al final encarece el desarrollo urbano y por otro lado los montos que se recaudan no son suficientes para resolver los problemas de vivienda”. En el caso de otros países, explica que el sistema de captura de plusvalías se genera a partir de “asociaciones mixtas en que los desarrolladores privados generan proyectos en conjunto con los municipios o con el sector público”

Captación de plusvalías y PNDU

Moris indica que si bien existe controversia en cuanto al mecanismo en casos en que pueda ser generado por el sector privado y por el cambio en las reglas de juego que significa en términos de derecho de propiedad, éstas preocupaciones no debieran ser obstáculos para la incorporación de este instrumento –a nivel de principios- en la nueva PNDU. “La nueva PNDU pensada para varias décadas sea capaz de asumir que para problemas estructurales se deberá pensar en el perfeccionamiento de los instrumentos actuales y también de la generación de nuevos instrumentos. Incluso aquellos donde no hay consenso técnico respecto de su implementación”.

Partiendo de la base de que en la PNDU se ha considerado como labor del Estado el garantizar el acceso justo y equitativo de a los bienes públicos y al suelo urbano para todos los habitantes de las ciudades, en particular para los sectores más vulnerables, Moris se refiere a los desafíos futuros de la política, de manera de abordar integralmente las problemáticas y vías de solución. “La nueva política debe intervenir en las imperfecciones del mercado de suelo en función de garantizar el cumplimiento de los objetivos de justicia y equidad, asegurando el acceso a los beneficios de la ciudad a todas la familias chilenas, en especial aquellas más vulnerables”.

En cuanto al ámbito de acción de la PNDU, Moris indica que ésta “debe admitir la existencia de distorsiones en el mercado que restringen la disponibilidad de suelos (especulación) y el acceso de los grupos más vulnerables a los beneficios de las ciudades”. Por otro lado, se debe considerar que “el Estado debe asumir la necesidad de perfeccionar la batería de instrumentos que permitan capitalizar la valorización de las tierras producto de la propia acción del Estado”.

Otras vías y alternativas a la captación de plusvalías

Según Poduje “estos son mecanismos interesantes a evaluar, pero no tienen que ver con la integración social”. En cuanto a las posibles medidas que según su punto de vista son efectivas, se encuentran las siguientes:

1) Exigir cuotas para viviendas sociales en terrenos o proyectos, para evitar fenómenos de expulsión y segregación urbana, lo que además favorece la mixtura social de los barrios.

2) Armar un “banco de suelos” destinado a vivienda social, utilizando propiedades fiscales o bienes nacionales y comprando terrenos bien localizados.

3) Garantizar estándares de calidad urbana o cobertura (equipamientos, áreas verdes) en sectores vulnerables y habilitarlos gradualmente con recursos públicos como un “Auge Urbano”, idea recogida por la PNDU.

4) Focalizar recursos públicos en barrios segregados, ejecutando centros cívicos, parques, líneas de Metro o nuevas áreas verdes. El objetivo de estas inversiones es justamente generar plusvalía, no para capturarla sino que para mejorar el bienestar de las familias más vulnerables.

Moris considera frente a las alternativas de captación de plusvalías, que este sistema no es lo más relevante a considerar en la generación de la Política. Lo importante a su parecer es considerar “la posible utilización de todo el espectro de instrumentos disponibles, es decir tener una política respecto de la gestión de suelos. La que en términos generales actúan en dos ámbitos: a) Planificación y gestión urbana; b) Financiero redistributivo. En tres tipos de medidas: a) Medidas de planificación: ordenamiento físico y funcional del territorio, b)
Medidas de legislación: regulación de la apropiación y control de las actividades, c)
Medidas fiscales: control de las rentas y transacciones de bienes o su gravamen de uso”.

A modo de conclusión, esto implicaría “acciones en los suelos públicos y privados, sin embargo conllevaría una especial preocupación por la utilización de los activos del Estado en el cumplimiento de los objetivos estratégicos del país y no solamente para hacer caja” (Moris).

(**) Ricardo Abuauad es Director de la Escuela de Arquitectura de la Universidad Diego Portales. Pablo Allard es Decano de la Facultad de Arquitectura y Artes de la Universidad del Desarrollo. Roberto Moris es Subdirector del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la P. Universidad Católica de Chile. Iván Poduje es Profesor de la Escuela de Arquitectura de la P.Universidad Católica de Chile y Socio principal de Atisba Consultores. Todos participan en las subcomisiones creadas para la discusión y la posterior elaboración del documento de la Política Nacional de Desarrollo Urbano.