Opinión: ¿Qué sucede con la movilidad en Chile?

Una Partida Tibia pero Consistente

A diferencia de la mayoría de los países desarrollados, en Chile no se ha institucionalizado la movilidad. Con esto quiero decir que no existe ninguna ley orgánica que establezca que una entidad determinada se haga cargo bajo un marco de funciones y atribuciones de dicha materia.

Lo que tenemos como realidad subsidiaria es un Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, cuya normativa orgánica es un collage de cuerpos, a ratos sin un amalgama clara, y con un foco puesto en regular y normar “el tránsito”.

La movilidad en cambio, es un concepto que pone el foco en las personas y los bienes o mercancías que se desplazan por el territorio, el tránsito por su parte, hace lo propio respecto de las infraestructuras y los sistemas que lo regulan. Todo lo anterior, con un enfoque de economía clásica, basada en la eficiencia principalmente de la operación de los vehículos motorizados.

Los países que han logrado construir institucionalidad y regular la movilidad, lo han hecho bajo el entendido que dicho concepto es el más amplio e integral, y en donde el transporte es un subconjunto subyugado a él.

En Chile no es fácil legislar, y más aún impulsar cambios bruscos de paradigmas. Es por ello que, pareciera que se ha adoptado la estrategia de aproximarse, mediante etapas sucesivas, para llegar, algún día, a impulsar una Ley de Movilidad.

Los primeros pasos concretos que ha dado el Estado de Chile pueden encontrarse en la Política Nacional de Desarrollo Urbano, promulgada el año 2014. Dicho documento se estructura bajo 4 principios, y en uno de de ellos – Inclusión Social – se definió un objetivo que dice lo siguiente:

“El Estado debe velar porque nuestras ciudades sean lugares inclusivos, donde las personas estén y se sientan protegidas e incorporadas a los beneficios urbanos: acceso a los espacios públicos, educación, salud, trabajo, seguridad, interacción social, movilidad y transporte, cultura, deporte y esparcimiento. Este objetivo debe ser de prioridad nacional”.

La misma política, bajo el principio Equidad Ambiental hace una bajada más en detalle y define una orientación respecto del tipo de movilidad que se quiere para Chile:

• “Fomentar la movilidad urbana a través del uso compartido del espacio público.
• Fomentar el tránsito peatonal y el uso de la bicicleta, y garantizar la accesibilidad universal con normas urbanísticas específicas para el espacio público.
• Propiciar la creación de zonas urbanas de tráfico calmado y fomentar el uso del espacio público para aspectos no funcionales como pasear, conversar, sentarse a mirar.
• Fomentar la incorporación de sistemas de transporte público de bajo impacto, que permitan una interrelación armónica entre diferentes usos del espacio público”.

Por otra parte, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), el cual jugó el rol más preponderante en el desarrollo de la Política Nacional de Desarrollo Urbano, el año 2015 publica el documento Manual de Vialidad Ciclo-Inclusiva, el cual, al alero de la Política Nacional de Desarrollo Urbano, define el marco técnico para el desarrollo de Ciclovías de Alto Estándar, principalmente impulsado para el cumplimiento de una meta presidencial relacionada con la dotación a las regiones de mayor infraestructura ciclista. Dicho documento, en su introducción deja muy claro su enfoque:

“Respecto de la monopolización del espacio público y el sistema de transporte, debido al uso del automóvil particular, y plantea un nuevo enfoque, un “cambio de paradigma”, que vuelve la mirada a las personas como elementos esenciales para el diseño y planificación de las ciudades. Este nuevo paradigma describe una visión multidimensional, la cual define el acceso al beneficio urbano como un objetivo rector en materia de planificación urbana y definición de estrategias de movilidad como componentes integrados que deben ser abordados sistémicamente”.

El mismo manual construye una visión basada en 5 lineamientos, en donde el primero de ellos indica lo siguiente:

“Diseño centrado en el usuario. Se busca entregar soluciones de infraestructura vial seguras y cómodas, generando mayor satisfacción y obteniendo como resultado una mejor experiencia urbana”.

Cómo Erramos el Camino

Hasta aquí, todo se ve como el desarrollo de una estrategia tibia pero coherente, pero con un gran impacto positivo en el territorio y los tomadores de decisión. No obstante, y como paso a comentar a continuación, a la hora de legislar, Chile comienza a dar palos de ciego respecto de la movilidad y a regular aspectos estructurales sin haber decantado y madurado qué entendemos por movilidad y por lo tanto, cómo queremos gestionarla.

Hasta el año 2015, los esfuerzos por constituir un contexto favorable a la movilidad se plasmaron en documentos indicativos y referenciales, por lo que no tuvieron que superar las barreras que generan las discusiones normativas. Claramente, dichos esfuerzos ayudaron a cristalizar un tercer producto del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Se trata de la Ley de Aportes al Espacio Público, aprobada y promulgada el año 2016. Se trata de un cuerpo normativo que regula la relación entre los Proyectos de Edificación y Urbanización -ver detalles en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones– y las externalidades que éstos generan en el espacio público.

Si bien, el objeto a regular en dicha ley son externalidades de una acción urbana específica, el texto está lleno de menciones al concepto movilidad sin hacerse cargo de su definición. Se trata entonces de un cuerpo que atañe a la movilidad pero en donde ésta no es el objeto principal a ser normado.

Por lo anteriormente indicado, vale la pena hacer aquí un punto. Y reflexionar ¿por qué el Poder Ejecutivo y Legislativo aprobaron una norma que introduce el concepto movilidad al Marco Normativo Nacional sin definirlo?. Esto no se trata de un aspecto menor, debido a que si se revisan las normas internacionales, no existe una definición única de dicho concepto, y por lo tanto, su sola mención evoca en cada uno de los ciudadanos, técnicos y profesionales definiciones distintas. Yo he estado en muchos seminarios y debates respecto de la movilidad y he escuchado tantas definiciones como interlocutores he tenido.

Pero esta reflexión no termina aquí. Esta extraña estrategia dio otro paso, y se trata del reglamento de la ley. En estos momentos, se encuentra en desarrollo una consulta pública liderada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, para recibir observaciones al borrador del reglamento de la mencionada ley, el cual lleva por nombre “Reglamento Sobre Mitigación de los Impactos al Sistema de Movilidad Local Derivados del Crecimiento Urbano”.

Ante este escenario, bien vale la pena preguntarse: ¿Cómo es posible que el Estado de Chile abra una consulta ciudadana para opinar sobre un reglamento que nace apropósito de una ley, la cual se extralimita del marco a regular, incorpora el concepto de movilidad sin definirlo y luego se espera que los ciudadanos opinen sobre el detalle de su regulación?.

Independiente de lo extraño de lo anterior, las preguntas no terminan ahí, porque el cuerpo reglamentario – que ahora se encuentra en consulta pública – propone una definición de movilidad, la cual, hasta ahora indica lo siguiente:

“Movilidad: Conjunto de desplazamientos de personas y bienes, realizados por modos motorizados o no motorizados, incluyendo los factores que los condicionan y las medidas de planificación, gestión y obras necesarias para permitirlos, fomentarlos o inhibirlos, con el objetivo de acceder a personas, actividades y lugares”.

Incluir la definición de movilidad como parte de un reglamento de una ley, que no tiene como objeto regulatorio la movilidad en sí misma, y aún así, someterla a una consulta pública, claramente no es el camino adecuado, ni tampoco es serio.

Hay que considerar además, que la consulta pública del reglamento se activó al inicio del período estival, y terminará, a menos de una semana del inicio de las actividades hábiles del presente año. Por lo tanto, su resultado representará el esfuerzo de unos pocos que sacrificaron sus vacaciones para estudiar los contenidos y generar sus propuestas.

Si retomamos el principio de esta nota, veremos que lo que sí es común a todas las definiciones de movilidad, es que todas ponen el foco en las personas y las mercancías. Ello hace imprescindible que las personas, en su gran mayoría, tengan la oportunidad real de manifestarse respecto de cómo les gustaría que fuera este concepto.

Adicionalmente, la definición propuesta en el borrador de reglamento es gramaticalmente incorrecta. Una definición del concepto de movilidad no puede estar representada por sus características funcionales, aludiendo a los desplazamientos, los factores que la condicionan o medidas de planificación y gestión. Muy por el contrario, toda definición debe ser capaz de caracterizar la cosa, persona u objeto aludido, generando una declaración de sus principales características y, en este caso, su importancia para la sociedad.

Buenas Prácticas no Utilizadas

Si a nivel de legislación comparada teníamos el maravilloso ejemplo de la Ley de Movilidad del Distrito Federal de México a disposición, ¿por qué no la utilizamos como inspiración?. Si bien ese estado federal enfrentó cara a cara la construcción un marco normativo e institucional específico para la movilidad, ello pudo haber inspirado mejor el trabajo parlamentario nacional. A modo de ejemplo, cabe destacar lo que establecen los artículos 5 y 6 de dicha ley.

“Artículo 5.- La movilidad es el derecho de toda persona y de la colectividad a realizar el efectivo desplazamiento de individuos y bienes para acceder mediante los diferentes modos de transporte reconocidos en la Ley, a un sistema de movilidad que se ajuste a la jerarquía y principios que se establecen en este ordenamiento, para satisfacer sus necesidades y pleno desarrollo. En todo caso el objeto de la movilidad será la persona.

Artículo 6.- La Administración Pública proporcionará los medios necesarios para que las personas puedan elegir libremente la forma de trasladarse a fin de acceder a los bienes, servicios y oportunidades que ofrece la Ciudad. Para el establecimiento de la política pública en la materia se considerará el nivel de vulnerabilidad de los usuarios, las externalidades que genera cada modo de transporte y su contribución a la productividad. Se otorgará prioridad en la utilización del espacio vial y se valorará la distribución de recursos presupuestales de acuerdo a la siguiente jerarquía de movilidad:

I. Peatones, en especial personas con discapacidad y personas con movilidad limitada;
II. Ciclistas;
III. Usuarios del servicio de transporte público de pasajeros;
IV. Prestadores del servicio de transporte público de pasajeros;
V. Prestadores del servicio de transporte de carga y distribución de mercancías; y
VI. Usuarios de transporte particular automotor.

En el ámbito de sus atribuciones, las autoridades en materia de movilidad deben contemplar lo dispuesto en este artículo como referente y fin último en la elaboración de políticas públicas y programas, procurando en todo momento su cumplimiento y protección”.

Reflexión Final

Si la secuencia histórica de los hechos relatados le quedó lo suficientemente clara, saque usted sus propias conclusiones.

Las mías, giran en torno a una sensación de pérdida de oportunidad en donde Chile pudo haber dado el salto hacia un país que entiende la movilidad, la planifica y la gestiona adecuadamente. El caso de México es excepcional. Define la movilidad como un derecho, y desde ahí construye una definición clara, estableciendo prioridades respecto de los distintos objetos de regulación, aplicando el principio de vulnerabilidad, lo que permite concretar además la Pirámide Invertida de la Movilidad Sostenible, y mandata a las políticas públicas y programas a dar cumplimiento de aquello.