Concesiones en evolución: el diseño urbano inminente

Por Alberto Texido y Luis Eduardo Escobar*

La historia reciente de Chile tiene en el despliegue territorial de la infraestructura una de las señales más evidentes de su crecimiento económico y desarrollo, habiendo logrado más de 15.000 millones de dólares de inversión en infraestructura pública concesionada. Esto incluye autopistas, puertos, aeropuertos, embalses, cárceles y hospitales, entre otras. Al concesionar ciertas obras el Estado ha quedado en libertad, aunque no siempre la ha ejercido, de utilizar los recursos disponibles invirtiendo en sectores deficitarios, volcando las prioridades públicas hacia la equidad.

Considerando su acertado efecto macroeconómico, la atracción de inversión extranjera y las notables mejoras en la conectividad territorial, la perfectibilidad del sistema nos invita, 21 años después de su inicio, a una revisión propositiva, donde la oportunidad de nuevas inversiones o la renovación de ellas, puede darnos luces sobre tres puntos que, aprovechando la experiencia acumulada, pueden ser mejorados. Estos incluyen el sistema contractual, la estructura y nivel de las tarifas, y el diseño de las infraestructuras y sus impactos sobre cada entorno.

El primer punto tiene que ver con la calidad de los contratos. Hace dos décadas no había mucha experiencia nacional ni internacional sobre contratos de concesión. Además, Chile tenía que hacer un esfuerzo para atraer inversión privada en una industria que no existía: las concesiones de infraestructura. A la luz de la experiencia, hoy parece obvio que los contratos de concesión deben ser adaptables a las variaciones en su uso, permitiendo nuevas inversiones, y adaptables para incorporar nuevas tecnologías que permitan usar de mejor manera la infraestructura disponible, por ejemplo, permitiendo el uso del TAG en las autopistas interurbanas. Otro elemento contractual, es que el ente supervisor de la concesión debe tener acceso a más información sobre la operación de la concesión y sus costos. Así se potencia el aprendizaje del Estado contratante a lo largo del tiempo y le permite, en sucesivos contratos, ir perfeccionando el sistema.
El segundo punto, las tarifas, también ha tenido deficiencias. Aunque poco se ha explicitado, según reconocidos expertos, las tarifas se habrían fijado en base a una estimación de la demanda esperada a lo largo del contrato y del costo de la inversión y la operación. Ninguno de esos datos era conocido al momento de firmar los contratos. De hecho, la demanda se subestimó significativamente en casi todos los casos. Por lo mismo, lo que se esperaba que fuera un cargo que permitiera regular la congestión en las autopistas urbanas, como se hace en el Metro, resultó ineficaz e inconducente porque los usuarios no tienen verdaderas alternativas para redireccionar sus rutas de viaje. Tampoco la política tarifaria fue apoyada por medidas de apoyo, como la adopción de horarios escalonados. Además, hay síntomas que indican que la tarifa base fijada resultó ser más alta de lo necesario, como lo demuestra la experiencia de la relicitación de la concesión del aeropuerto Arturo Merino Benítez, donde el 77% de lo recaudado por el concesionario irá al Estado, una vez pagados todos los costos del concesionario, incluyendo las nuevas inversiones. En términos técnicos, “la tarifa tiene agua”.

El primer y segundo punto expuestos implican indagar sobre la mayor o menor conveniencia contractual del formato, que hoy tiene en cuestión la actualización de precios por sobre la inflación, el incentivo perverso de subir tarifas con peor servicio,[LEE1]  la inexistencia de rutas alternativas para libre desplazamiento con menor estándar y la recuperación anticipada de la inversión sin capacidad del Estado para negociar antes de tiempo.

El tercer punto tiene que ver con la perspectiva urbana y la creciente demanda ciudadana por espacios públicos[LEE2]  de mayor calidad. Como se puede verificar a simple vista, las vías o sistemas de transporte según sean construidos en viaducto, superficie o subterráneo han generado resultados muy disímiles en cada entorno, incluso podríamos decir, con la capacidad de construir tres ciudades muy distintas. La solución y su estándar han estado altamente relacionados con la capacidad de los barrios impactados de exigir mejores soluciones. Es el caso del nudo Estoril o del Parque de Las Esculturas en la Costanera Norte del tramo oriente, versus el nudo vial con la Autopista Norte-Sur o la ribera del Mapocho en el tramo poniente de la misma vía y concesionaria.
En este contexto complejo de exigencias ciudadanas que poco a poco se han hecho más vinculantes, la etapa que viene deberá incluir la generación de proyectos de amortiguación, adecuadamente diseñados para elevar los estándares urbanos, ofreciendo espacios públicos de calidad, ampliando las oportunidades económicas dentro de la ciudad, distribuyendo las actividades que habitualmente se acumulan en sus centros y sub-centros, liberándo con ello a los habitantes de los largos y lentos recorridos para acceder a las oportunidades que entrega la ciudad consolidada.

Por su parte, la acertada creación del Fondo de Infraestructura permite que el Estado concurra a reducir el costo financiero de las inversiones en concesión, ya sea garantizando deuda o invirtiendo directamente en la concesión. Esto debe traducirse en menores costos para los usuarios de sistemas tarificados o viabilizar proyectos que de otra manera no se podrían financiar. A su vez, los recursos liberados al incorporar con éxito capitales privados, también fortalecen la capacidad del Fisco para invertir directamente en infraestructura de mejor calidad, incluyendo su diseño urbano, y mayor mitigación de impactos. Es sabido ya que las ciudades más sustentables a nivel internacional han incorporado desde el inicio a los habitantes afectados por las nuevas inversiones en el proceso creativo de buscar soluciones que compatibilicen la solución infraestructural con la calidad de los espacios públicos que la rodean.
Así es como toma fuerza la práctica de reconocer que las necesidades de inversión son a la vez oportunidades para mejorar la calidad de vida urbana, que no siempre hemos aprovechado. Basta ver los logros potenciales que podrían lograrse con el soterramiento de MERVAL en Valparaíso, tal como se hizo en Viña; o los intentos aún infructuosos por cubrir la Autopista Norte-Sur con un parque público; o los bordes costeros urbano-portuarios cerrados pese a la experiencia demostrada globalmente, de diseños que permiten que el turismo y otras actividades ciudadanas coexistan con el atraque de grandes embarcaciones.

Desde el punto de vista de la sustentabilidad, nuestro país está en un momento expectante, donde todas estas obras pueden ser financiadas y mantenidas, al mismo tiempo que mejoramos los estándares de los proyectos y la calidad de vida de la gente. La oportunidad es auspiciosa porque buena parte de la infraestructura pública concesionada existente será relicitada en los próximos años y debemos desarrollar nueva donde aún existen déficits. Usar las lecciones aprendidas en materia de contratos, tarifas y participación ciudadana en las soluciones que se adopten hará la diferencia entre tener ciudades, vías, puertos y soluciones de transporte que mejoren la calidad de vida de todos o quedarnos en soluciones que, como hasta ahora, muchas veces discriminaron en favor de los sectores más acomodados.

Luis Eduardo Escobar es Economista de la Universidad de Chile. Master y Candidato a Doctor en Economía de la Universidad de Maryland (EEUU).Jefe de Estudios del Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI).

Originalmente publicado en El Mostrador