Diálogo sostenible en la ciudad puerto: en la búsqueda de la competitividad de una región portuaria

Por Octavio Doerr, Unidad de Servicios de Infraestructura, CEPAL

La relación entre los puertos y las ciudades ha sido históricamente fuerte. Sin embargo, este vínculo entre el crecimiento del puerto y la ciudad se ha vuelto más débil a través del tiempo ya que la estrecha conexión física, funcional, económica y social entre los puertos y las ciudades ha disminuido debido a muchos cambios estructurales.

Actualmente los puertos responden en mayor medida a imperativos económicos externos, fuera del ámbito de la ciudad que los cobija. El aumento del comercio por vía marítima y de los costos de transporte han traído cambios en la industria naviera y, con ello, en la manipulación de la carga en los puertos. También han reducido la necesidad de servicios relacionados y de mano de obra que antes era enteramente suministrada por las áreas urbanas inmediatamente adyacentes al puerto, es decir, por la ciudad.

Sin embargo, exigidos por las nuevas demandas, las instalaciones del puerto han ido creciendo para satisfacer el aumento en el tamaño de las naves, los volúmenes crecientes y la mayor complejidad de los servicios logísticos, para lo cual poco a poco se están reubicando actividades que se encontraban en su interior hacia áreas fuera del puerto, en la periferia de la ciudad e incluso más alejadas, en el interior de sus zonas de influencia o “hinterland”.

De esta forma, las actividades del puerto y la ciudad están cada vez más separadas espacialmente. Esta separación se ve exacerbada por los cambios en las prioridades de la urbe que busca para sí la asignación de frentes de agua urbanos y otorga cada vez mayor interés a los temas de vivienda, turismo, calidad de vida, comercio y acceso a áreas públicas de esparcimiento y recreación.

El resultado de estos procesos es una tensa relación puerto-ciudad y un conflicto creciente en especial en lo referido al uso del suelo urbano adyacente y en el frente costero, marítimo o ribereño.

En la actualidad, los beneficios del crecimiento de la actividad portuaria impactan más a las extensas áreas del hinterland, son capturados por una amplia población más allá de la ciudad portuaria y se despliegan sobre toda la región en que el puerto tiene influencia. En tanto, los impactos negativos directos de la actividad portuaria y del transporte terrestre asociado a ella son localizados y percibidos exclusivamente en la ciudad puerto.

Varios desarrollos de ciudades puertos dan cuenta de un intenso desequilibrio entre los beneficios e impactos relacionados con el quehacer del puerto, que son distribuidos a grandes zonas geográficas, y los impactos negativos que son exclusivamente localizados en ella, tal como la congestión vehicular de los medios de transporte de carga y el ruido de las actividades portuarias.

Por su parte, los puertos modernos marchan a la par con los cambios globales, crecen, se adaptan y mejoran su oferta de servicios conforme las demandas de su comercio exterior y las tecnologías del transporte marítimo que sirven. Algunas ciudades competitivas a nivel global que acogen estos puertos han advertido y se adecuan a estas nuevas tendencias, adoptando objetivos en lo ambiental, social, comercial e institucional. Los puertos competitivos deben asegurar su posición de mercado y anticipar la oferta, calidad y características de sus servicios respecto a otros corredores logísticos alternativos para sus cargas, que sirven o podrían servir a la misma área de influencia o a una parte de ella. Por la complejidad de las cadenas de distribución actuales, los puertos se ven cada vez más inmersos en una red de transporte y dependen de factores fuera de su alcance, por lo que sus autoridades deben ampliar su ámbito de gestión desde el área portuaria hasta su hinterland para mantener su posición y liderazgo.

La competitividad de una ciudad es un concepto amplio y puede ser definida de diferentes maneras. Existe una amplia discusión entre organizaciones internacionales y académicos sobre cómo evaluar la competitividad de las ciudades, y se utilizan diversos indicadores para su medición.

Un indicador grueso pero simple (pues no incorpora conceptos como calidad de vida, cohesión social y calidad ambiental), es el PIB per cápita. Factores tales como infraestructura y accesibilidad, la industria y escala económica y estructura, capital humano y la fuerza de trabajo pueden actuar como principales determinantes de la competitividad de la ciudad.

Los principales factores de éxito de la ciudad puerto son la competitividad empresarial, innovación, inversión y competencia. Estos elementos son especialmente importantes para promover el desarrollo de nuevos negocios y el crecimiento, y juegan un papel aún más importante en el fomento de una nueva economía que se centra en la innovación y la creación de conocimiento. Facilitar la existencia de estos factores implica crear dinámica competitiva y eficientes interrelaciones entre los entornos empresariales locales (gobierno y asociaciones de empresas, etc.).

¿En qué compiten las ciudades? Las ciudades compiten por atraer y retener a factores de producción: trabajo y capital. En efecto, tratan de proveer la mayor cantidad o la combinación óptima de elementos atractivos para quienes toman decisiones de localización (espacios verdes, vivienda, apoyo empresarial, educación, servicios y gobierno, etc.) con el fin de atraer inversión y mano de obra calificada.

De esta forma, las autoridades deben evaluar los principales desafíos del desarrollo de la ciudad-puerto que permitan establecer caminos de acción para abordarlos. Una ciudad portuaria enfrentará retos que son comunes en muchas urbes similares en todo el mundo, y que están relacionados con la interacción evolutiva entre puertos y ciudades. Esta relación es compleja: los puertos necesitan de mano de obra, pero ahora están demandando más capital y hacen uso cada vez más intensivo de los espacios terrestres, costeros y marítimos, lo que naturalmente entra en conflicto con las limitaciones de espacio de la ciudad o las expectativas de desarrollos de otros tipos.

El puerto y la ciudad enfrentan cada uno desafíos importantes en su planificación. El primero debe lidiar con las exigencias de una comunidad comercial, logística, empresarial y social amplia y variada, el equilibrio de sus objetivos comerciales y públicos, mayor rendición de cuentas, un mercado altamente incierto y una rápidamente cambiante industria.

Teniendo en cuenta los vínculos entre los problemas de la ciudad puerto, hay mucho que se pueden obtener a través de la eficaz coordinación de esfuerzos basados en ciertos principios compartidos de planificación. Asegurar un plan de desarrollo futuro para el puerto y la ciudad, orientado hacia la diversificación y las actividades que generen valor para la región, puede ser un buen punto de inicio para un largo y permanente diálogo entre la comunidad portuaria y la ciudad.

Buscar un beneficioso equilibrio entre los diversos actores de la comunidad portuaria y la ciudad en los campos correspondientes de su acción es otro ámbito donde se requiere un trabajo colaborativo. El puerto y la ciudad deben complementar sus áreas de acción de una manera mutuamente ventajosa y pueden tomar acciones conjuntas de promoción y marketing internacional, así como explorar áreas adicionales para colaboración.

Otros aspectos que se pueden abordar de manera concertada son asegurar para la ciudad y puerto los factores de inversión para el desarrollo de los corredores multimodales hasta las zonas interiores del país, junto con continuar y mejorar la apertura del puerto hacia la comunidad con el fin de fomentar su aceptación por parte de la población local, desarrollar una estrategia de infraestructura que proporcione orientación sobre dónde efectuar actividades logísticas y crear espacio para almacenes y centros de distribución.

Estas estrategias podrían conducir al desarrollo coordinado de las localizaciones, normas de uso de suelo, infraestructura vial y conectividad, asuntos en que tanto la ciudad como el puerto deben resolver de manera simultánea y conjunta.

El puerto es un recurso escaso y valioso para las economías locales, regionales y nacionales, pero debe reconocer y aceptar su papel en el impacto en el entorno urbano. Es por esta razón que ambos, el puerto y la ciudad, deben desarrollar un enfoque común para la planificación urbana y portuaria y promover el entendimiento mutuo para buscar un equilibrio adecuado entre sus intereses.

En materia institucional, la creación de una autoridad pública debe ser considerada, que comprenda las funciones de administrador de la comunidad ciudad-portuaria y facilite el intercambio entre operadores, clientes del puerto, agencias gubernamentales relacionadas con el desarrollo regional, del puerto y la ciudad. Esta autoridad puede ser indispensable para asegurar el éxito del desarrollo sostenible del puerto y la ciudad, logrando mejorar su competitividad e inserción internacional.

Sostener el crecimiento del puerto mediante la cooperación local y regional, puede conllevar mayores beneficios económicos regionales y la reducción de los impactos negativos de la actividad portuaria.

Originalmente publicado en Revista Logistec