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17
jul
2012

Integración de barrios de vivienda social y geografía de oportunidades: de la calidad de la vivienda al lugar en la ciudad

Conquista de paine y Estrella de Belen. Paine.

Por Ismael Tabilo. Coordinador de Investigaciones, Centro de Investigación Social TECHO-Chile

Como se ha venido mostrando en la prensa hace ya varias semanas, el presidente convocó a una comisión de expertos que trabaja actualmente para diseñar una política de desarrollo urbano que regule y oriente el futuro de nuestras ciudades. La construcción de gigantescos rascacielos ha puesto este tema sobre el tapete; obligándonos a recordar experiencias pasadas y a planificar las que queremos vivir en el futuro. El desarrollo urbano en general, produce sin duda múltiples mejoras, pero bien sabemos que el crecimiento de las ciudades no va necesariamente unido a una mejora en la calidad de vida de la población que las habita. Conocidos son los resultados del programa de vivienda básica implementado en los 90’: la experiencia de los “blocks” concentrados en la cuña sur de Santiago y sus abundantes efectos negativos, hacen de la integración de los barrios de vivienda social en la ciudad un tema crucial.

En el caso de las familias que conforman los primeros quintiles de vulnerabilidad, el acceso al suelo urbano ha sido el eje vital de las demandas de diversos movimientos de pobladores; un caso emblemático en este sentido es el MPL de Peñalolén, movimiento al que se suma el UKAMAU de estación central, la Federación Nacional de Pobladores, entre otros. Así, el acceso a la ciudad lejos de ser un hecho aislado, representa el argumento central de muchas familias de nuestro país que no sólo luchan por una vivienda propia y de calidad, sino también por una buena localización en la ciudad. La socióloga Isabel Brain distingue al menos dos fenómenos que dan cuenta de esta situación: los patrones de localización de los campamentos del país (por lo general mejor ubicados que los condominios de vivienda social construidos en las periferias urbanas) y las familias allegadas que deciden comprar una vivienda usada con el subsidio habitacional para poder así elegir su lugar de residencia. Ambos casos dan cuenta de un escenario de pobreza urbana que persiste en nuestro país.

La política de vivienda actual (recientemente cambiada por el DS.49) a través del Fondo Solidario de Elección de Vivienda (ex Fondo Solidario de Vivienda), subsidia a las familias más vulnerables para la obtención de una vivienda definitiva. Mediante la gestión de una EGIS, se construyen condominios de vivienda social en terrenos propios o nuevos con estándares técnicos definidos por ley. En cuanto a la localización de éstos, en el caso de construcción en nuevos terrenos, se decide principalmente por el monto del subsidio (el cual se puede complementar con un subsidio diferenciado para localización), los precios del suelo y los terrenos disponibles. Todas estas precisiones técnicas del decreto sin duda han ayudado a mejorar la calidad material de las viviendas, redundando en soluciones más dignas para las familias. Sin embargo en términos de localización, a pesar de los subsidios específicos, hay algunas tendencias que no denotan la misma intención. Aún se observan debilidades de esta política en cuanto a la ubicación de los condominios sociales en la ciudad, uno de sus factores más influyentes para la integración social de los pobladores.

Puertas de peñaflor, Peñaflor

Al revisar los listados Serviu de viviendas beneficiarias del FSV I en diferentes comunas de la región metropolitana entre el 2008 y 2011, vemos que más de 1.400 familias se concentran en la comuna de El Monte, casi 1.200 en Isla de Maipo y entre 800 y 1.000 en Talagante y Paine respectivamente. Si exploramos algunos datos municipales de estas comunas, nos encontramos con un escenario poco prometedor: altos niveles de deserción escolar y un bajísimo porcentaje de áreas urbanas e industriales. Teniendo en cuenta que este porcentaje está muy por debajo del promedio regional (49,5%), y que no supera el 10% en ninguna de las comunas mencionadas, las posibilidades de generar empleos son bastante reducidas. Sería interesante saber si es que estos proyectos contaron o no con el subsidio a la localización.

Si bien dicho subsidio es un esfuerzo por incidir en la mejora de la ubicación al incentivar la construcción de proyectos ubicados a distancias transitables peatonalmente no mayores a 1.000mts de centros de educación, salud, transporte público, etc., vemos que la fortaleza de las dinámicas del mercado de suelos por sobre una política nacional de planificación urbana aún provoca la construcción periférica de megaproyectos de viviendas sociales, en zonas poco consolidadas, donde las familias más vulnerables del país terminan segregadas de la ciudad, alejadas de bienes, servicios y fuentes de trabajo. Es este escenario el que nutre las demandas de estas familias por una buena localización y la necesidad de integración al suelo urbano. Este escenario exige urgentemente una política nacional de desarrollo urbano que a la vez se ajuste a los contextos y necesidades locales.

Localización y geografía de oportunidades

El tema de la localización ha tomado fuerza en el debate urbano ya que añade una nueva perspectiva basada en lo territorial que nos ayuda a reinterpretar la pobreza urbana y la ciudad. A través del lente de la localización, la ciudad se mira como fuente de equidad y los concepto de ciudad justa y derecho a la ciudad dan cuerpo al discurso de los grupos populares más organizados que no sólo luchan por el acceso a la vivienda sino que también expresan el interés ciudadano por ser parte activa en la planificación de la ciudad.

La localización no es un mero capricho; ésta cobra sentido cuando se enmarca en el contexto de la geografía de oportunidades de cada ciudad. Este concepto se refiere a los flujos y dinámicas de la economía urbana. La geografía de oportunidades es básicamente la distribución espacial de accesos a bienes, servicios y redes sociales de calidad, en la ciudad. Tema fundamental al momento de pensar la ubicación de proyectos de vivienda social, ya que son los pobladores de viviendas precarias y las familias vulnerables, las primeras en quedar relegadas a las periferias de la ciudad como resultado de las especulaciones y vaivenes del mercado de suelos.

Por otro lado, desde una perspectiva más subjetivista, la distribución de las oportunidades y el acceso de las personas a éstas, inciden en la experiencia de ciudad y la percepción de las mismas acerca de sus posibilidades y oportunidades. Siguiendo las ideas de Rosenbaum, Reynolds y Deluca, la localización afecta también la “eficacia” de las personas, esto es, el sentido de los individuos acerca del control que tienen sobre los acontecimientos que les suceden. No se trata sólo de las limitaciones estructurales producidas por las condiciones económicas, sino también de las limitaciones percibidas. La geografía de oportunidades entonces, nos ayuda a conocer la distribución espacial de los bienes y servicios pero también a comprender y distinguir las distintas formas en las que la geografía influencia las oportunidades percibidas por las personas, y en consecuencia, como lo plantea Galster & Killen, su capacidad para planear y construir un proyecto de vida futuro. En este sentido, la experiencia de lejanía y segregación urbana, de pocos accesos y oportunidades, va conformando un marco de significados con el que las familias más desfavorecidas perciben mayores limitaciones y menor control sobre su contexto.

Como muestran los datos revisados, cientos de familias vulnerables son segregadas de las dinámicas urbanas, y, a decir verdad, lo que “técnicamente” llamamos vulnerabilidad, en la realidad es fragilidad: la fragilidad de los proyectos biográficos familiares y personales que al ser construidos sobre la precariedad laboral, la cotidiana incertidumbre del presupuesto del hogar y una experiencia de ciudad definida por la exclusión, impiden a las personas pensar a futuro y los aliena de una capacidad humana fundamental, a saber, poder transformar la realidad en la que se vive y ser agentes activos de la propia biografía.

Considerando la urgencia a corto plazo, en muchos casos el problema habitacional es la calidad de la vivienda, pero levantando la cabeza e intentando pensar a largo plazo, el problema también es el acceso a la ciudad, a una mejor geografía de oportunidades y las implicancias que esto tiene en la vida real de las personas más vulnerables. Urge una política de desarrollo urbano que integre a diversos actores de la ciudadanía, del gobierno y de especialistas, para lograr ver que el problema no es sólo de vivienda sino de accesos, significados y experiencias de ciudad que permitan construir una vida digna y sostenible en el tiempo. Las formas de la pobreza urbana actual complejizan el problema habitacional acoplándolo a un fenómeno mayor: la democratización de la ciudad y la demanda ciudadana de ser protagonistas en la constitución de ésta.

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  • Alfonsina

    Excelente! Por una política de suelo ya!

  • Samanta

    Super buena la columna, y que bueno que se estén levantando datos que permitan dar cuenta del cambio necesario.

  • JUAN PABLO VIGNEAUX BRAVO

    La geografía de oportunidades para la vivienda social se ha traducido en Chile, para el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU, en el valor posible del suelo para su emplazamiento y localización. Este factor económico para dar solución a la demanda social por vivienda se ha denominado desde ya un tiempo como “políticas de viviendismo”, que por décadas no ha considerado el urbanismo, el hacer ciudad, que significa proveer la distribución espacial junto con la vivienda de todos los bienes y servicios. El resultado es la injusticia social que en este artículo se señala, una consolidación inmoral de la segregación espacial y social de los más desposeídos, los más pobres, condenándolos en un circulo de pobreza muy difícil de vencer, de superar.
    La pérdida de suelos agrícolas en El Monte, Talagante, Isla de Maipo, Paine, en todo Chile que ha promovido el MINVU mediante decretos y leyes sectoriales, sin contrapeso del Ministerio de Agricultura, MINAGRI, condena aún más a Chile en no dar solución a la pobreza. La agricultura y sus encadenamientos de servicios e industriales son un gran fuente de trabajo y factor principal de superación de la pobreza, así es reconocido por la CEPAL desde ya hace mucho, décadas. Las ciudades nombradas, sus ciudadanos, viven (o vivían) de la labor agrícola de sus territorios y los encadenamientos locales que ésta genera, hoy afectada por el viviendismo subsidiado (1) y las urbanizaciones consolidadas irregularmente fuera de limites urbanos(2) . Significa además, menos producción de alimentos y, menos actividad comercial e industrial, , mayor costos de transportes para reemplazarlos, mayores precios, y esto afecta en la salud y desarrollo de los más pobres, acrecentando la desigualdad de oportunidades.
    Concuerdo en que hay un urgente imperativo ético del Estado de revertir la realidad hoy existente, pero discrepo en la solución planteada: no comparto sea la solución una política nacional de desarrollo urbano en las actual orden político constitucional, en el actual sistema económico de neoliberalismo extremo en que Chile campea a nivel mundial.. Es muy importante la haya, exista, pero para que exista debe ser coordinada, sostenible y sustentable con otras políticas nacionales de otros ministerios, debe haber sincronía de objetivos, debemos ponernos de acuerdo como país hacia donde vamos, que país queremos, entonces, antes que discutir esta política sectorial del MINVU es imperativo debatir sobre reformas constitucionales, sobre principios generales que sean su sustento, y que hoy están cuestionados por una mayoría social, el sistema político de economía neoliberal esta en crisis, se derrumba (también en Europa), se considera la raíz de la desigualdad social, de una concentración de la riqueza en unos pocos nunca vista. (Continua)

    (1)La vivienda subsidiada de hasta 1000 UF puede seguir extendiendo los límites de Santiago mediante la modifi-cación al Artículo 55 del D.F.L. 458/78 (D.O. 29.01.03). DDU 136, SANTIAGO, 14. JUNIO. 2004 / CIRCULAR ORD. Nº ________193________/ MAT.: Instruye sobre aplicación del artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones./
    LEY N°19.859; ARTÍCULO 55 LGUC; DIVISIONES PREDIALES Y OBRAS DE CONSTRUCCION EN ÁREA RURAL; D.S. Nº143 (V. y U.), 2003.
    En Noviembre de 2003 se realiza una segunda modificación relevante al PRMS, al crear la figura normativa del ‘Proyecto Urbano de Desarrollo Condicionado’ o PDUC. Las PDUC siguen los principios de las ZUDC de 1997, pero no predefinen un límite de extensión urbana que las acoja. En los hechos, las PDUC pueden desarrollarse en cualquier predio de 300 hectáreas emplazado en usos silvoagropecuarios mixtos y exclusivos. Por lo tanto, y a diferencia de las ZUDC, el suelo sigue siendo rural, lo que se define es un mecanismo para cambiar el uso del suelo siempre que sus promotores cumplan con condiciones similares a las ZUDC, aunque con exigencias mayores en términos de etapas, infraestructura y cuotas para vivienda social.
    La última modificación relevante se produce en 2006, cuando la SEREMI amplía el ámbito de acción de las PDUC en el PRMS a la totalidad del territorio regional, es decir se incorporan 556 mil há más correspondientes a la Provincia de Melipilla y Talagante y las comunas de Buin y Paine, definiendo usos urbanos y vías estructurantes para las 12 comunas que habían quedado fuera de la modificación de 1997.
    (2)LEY Nº20562, MINVU, D.O. 25.ENE.2012, Regula urbanizaciones fuera de limites urbanos modificando procedimientos y responsabilidades administrativas, permitiendo así la transgresión a Planes Reguladores Metropolitanos y Planes Reguladores Comunales en todo Chile, parecida a una “Ley del mono” para urbanizaciones privadas para vivienda de hasta UF2000, tasadas por las mismas municipalidades. Consolida el lucro del negocio especulativo sobre el valor de suelo agrícola de inmobiliarias y privados, pierde el Estado

  • JUAN PABLO VIGNEAUX BRAVO

    Así, sensibilizados a lo que ocurre hoy en el país, debemos ponernos de acuerdo como ciudadanos sobre: 1) El bien común y el rol del Estado, hoy se cuestiona su rol subsidiario y la exacerbación de la propiedad privada, el empresariado y emprendimiento privado y el crecimiento económico, y el traspaso de lo público a lo privado en servicios e infraestructura nacional, campeando en el materialismo (lucro) y analfabetos en la dimensión moral (reflejado en la movilización social por la educación para todos, de calidad y pública, no al lucro en la educación)., 2) Igualdad de Derechos y Oportunidades, Equidad, que se relaciona con la división administrativa del Estado y la gobernabilidad, no se puede seguir concentrando las oportunidades en las grandes ciudades, menos con el centralismo de Santiago y la Región Metropolitana; 3) El derecho de propiedad y sus limitaciones, que toca asuntos como el derecho de aguas, etc., y toca también el precio o valor de la propiedad privada (el costo de la casa propia es muy alto en Chile), con efectos sobre la descentralización y la movilidad social; 4) Estado y una Constitución Política inclusiva de acuerdos internacionales sobre DD.HH., Pueblos Indígenas, Participación Ciudadana y Medio Ambiente.
    El resultado de un trabajo multisectorial (todos los ministerios) y el debate ciudadano sobre reformas constitucionales daría como resultado, además de una reformada o nueva Constitución Política de la República, una Ley nacional de “Ordenamiento Territorial, y Desarrollo Sustentable”(3) , valida de respetar para todas las políticas sectoriales, como la política nacional de desarrollo urbano, o de pesca (actualmente una nueva ley del Ejecutivo en trámite legislativo y con gran oposición ciudadana, de pescadores artesanales de todas las regiones), o de agricultura, o de energía, etc. Tendríamos otro cuerpo político constitucional y jurídico del país, y sostengo que implicaría necesariamente el resultado de un nuevo mapa regional y político, con menos regiones y más competitivas unas con otras (y principalmente con la RM), más empoderadas de gobernabilidad , planes , políticas y presupuestos anuales propios, una real descentralización.
    El crecimiento y desarrollo de las ciudades y el uso de suelo urbano, y el crecimiento y desarrollo del sector construcción, necesita imperativamente una urgente actualización y revisión del Decreto Fuerza Ley Ley General de Urbanismo y Construcciones y del Decreto Supremo Ordenanza General de Urbanismos Construcciones, sean estos motivo de una Comisión Asesora de especialistas, avance simultáneamente con el trabajo multiministerial y el debate ciudadano planteado, en consecuencia, recoja los consensos ciudadanos y políticos que apunten a un desarrollo sustentable y sostenible del país, de su territorio y el uso de suelo urbano. Deben ser estos cuerpos normativos más estables y permanentes en el tiempo, no puede el país seguir modificándolos permanentemente por iniciativas legislativas o ministeriales, sin norte país, sin participación ciudadana, sin marcos generales, sin ley de ordenamiento territorial, sin política de desarrollo urbano u política sectorial.
    Si esto se planteara desde el Gobierno, a mi juicio, implicaría una real voluntad política de cambiar el actual desarrollo urbano y la desigualdad de oportunidades, una verdadera descentralización y equidad social para Chile.
    JUAN PABLO VIGNEAUX BRAVO
    Arquitecto P.U.C. de Ch. 1983 / I.C.A. 4563
    (3)La República Oriental del Uruguay ya lo hizo, tiene la Ley Nº18.308 , D.O. 30.Jun.2008, De Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible.

 
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