Chile y el frente marítimo imposible: seis barreras institucionales para una ciudad-puerto inclusiva

Cada día más frecuentes y en el contexto de un país marítimo, los conflictos urbanos en Chile se van repitiendo sobre las ausencias institucionales que nos alejan del mejoraomiento de la calidad de vida urbana, lamentablemente eternizando la exclusión y validando obsolescencias de diseños planteados desde la monofunción productiva.

Específicamente, nuestro borde costero se ha tornado receptáculo de polémicas por variedad de vacíos normativos, superposiciones o intervenciones sub-analizadas, evidenciando dificultades administrativas y el vínculo con los cuestionados -y mas bien débiles- instrumentos de planificación territorial vigentes o implementables.

En el siguiente artículo -y advirtiendo desde ya su excepcional extensión- intentaremos conocer algunas de las trabas institucionales, ideológicas y técnicas que imposibilitan lograr un frente marítimo con capacidad efectiva de compatibilizar intereses e integrar actividades diversas a través de una visión de consenso, requisito de un adecuado diseño urbano, intentando con ello acercarnos a los ajustes necesarios -por no decir urgentes- que permitan demoler un bloqueo físico y conceptual que lamentablemente nos distancia, una y otra vez, de la oportunidad de materializar la ciudad portuaria diversa e inclusiva.

Barrera 1. Una tuición a la deriva. En nuestro país, la llegada del territorio al mar modifica el formato administrativo en lo que es llamada la franja del borde costero: una zona delimitada por una línea imaginaria de 80 metros sobre la marea mas alta, que durante las últimas décadas ha sido administrada en base a un sistema de concesiones, por la Armada de Chile. Bajo esta legislación ocurrió la modernización portuaria, que permitió la concesión de frentes de atraque existentes y nuevos a operadores privados, lo que en zonas urbanas aledañas a los puertos ha producido una superposición resultante en iniciativas mas o menos polémicas ya ejecutadas, como el casino de San Antonio, o los centros comerciales de Puerto Montt o Antofagasta, advertencias de acierto y error de lo que se debate hoy en el sector Barón de Valparaíso.

Siendo que estos territorios quedan fuera de la administración municipal -Plan Regulador Comunal-, las principales entidades públicas con atribuciones para controlar el diseño y operación de estos espacios reconvertidos van desde la Directemar y SSFFAA de la Armada de Chile, que define y entrega las destinaciones o concesiones marítimas, los municipios que intentan forzosamente extender su normativa hacia el borde, la empresa portuaria local, que sin salir de su costumbre intenta integrar diseño urbano a su habitual tarea de movilizar carga. Se suman a estos actores las Comisiones Regionales de Borde Costero, que establecen usos preferentes y la Dirección de Obras Portuarias del MOP, encargada de revisar la calidad técnica de los diseños, su cumplimiento normativo preferentemente ingenieril, que pese a sus atribuciones desechó hacerse cargo del capítulo Ciudad Puerto. Concluye este listado, señalando tres situaciones relevantes: las atribuciones del Ministerio de Transportes para coordinar los planes maestros portuarios y sus impactos en “áreas adyacentes”, el reciente traspaso administrativo del Borde Costero al Ministerio de Bienes Nacionales y la pendiente -incumplida y demostradamente necesaria- implementación de los Consejos de Coordinación Ciudad Puerto, alguna vez descritas en el Artículo 50, letra d, de la Ley de Puertos 19.542 de 1997, hoy vigente.

Solución 1. Bajo un nuevo esquema administrativo que pasa de la lógica militar a la civil, considerando la promulgación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano y la experiencia de los PRES derivados del 27F, parece de total pertinencia la implementación de Planes Integrales de Compatibilización Ciudad Puerto, que bajo el liderazgo del Ministerio de Transportes y reemplazando inoperancias, plantee la implementación de los Consejos de Coordinación Ciudad Puerto, integre a los actores nacionales y locales, previendo impactos y generando oportunidades múltiples e integrales de desarrollo, reconociendo las especificidades de cada territorio y corrigiendo lógicas de competencia comprensibles hace un siglo, absolutamente incomprensibles en la hinterland modificada de hoy en día.

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Barrera 2. Niebla mono-funcional, timón neoliberal. Bajo la teoría neoliberal, los mercados van logrando una autorregulación -auto-reguleque para sus detractores- y requieren de un mínimo control del Estado. Sin embargo, el resultado construido de nuestras ciudades demuestra la necesidad de restablecer una visión de consenso, que establezca límites y recomendaciones que eviten las muchas veces saturaciones resultantes de la acumulación de lógicas mercantiles des-reguladas y cortoplacistas. Mientras en la ciudad portuaria del hemisferio norte ya se iniciaron hace medio siglo variados procesos de reconversión, podemos ver además que las grandes obras de protección comenzaron a abrigar múltiples actividades, lo que en el caso chileno evidencia más bien, la existencia de parcelas administrativas que resultan en sectores exclusivos para cada actividad, imposibilitando los acuerdos que requiere la intervención en la ciudad y repitiendo una seguidilla de obras de abrigo menores o naturales que evaden toda probabilidad de ventaja sinérgica.

Tomando como referencia el anteproyecto de PGE de San Antonio (imagen siguiente) -y las concesiones otorgadas al día de hoy- se observa una acumulación continua de mega-piezas, que una tras otra -con 30 años promedio de concesión cada una- no permiten ni se ajustan a la posibilidad de lograr una acción compensatoria o mitigación en el uso del borde para otra actividad que no sea la redundante transferencia de carga.

La pregunta que surge es que si no se establece una posibilidad de reformulación de los paquetes de obras y su operación en el tiempo, parece imposible lograr un frente marítimo integral, eternizando otra zona de sacrificio que enclaustra a la ciudad tras la monofunción portuaria, que sin privilegiar el espacio público, innovó tristemente en el suelo monocultivo del retail.

Cabe recordar ademas uno de los proyectos de compatibilizacion urbana desechados, como el plan de las tres colinas de Borja Huidobro o la triste propuesta de hotel y casino que hoy ocupa su bahía, ambos registros de una lamentable pérdida de visión y debilidad técnica para dirigir y materializar “reconversiones” espaciales sin la diversidad disciplinar que la ciudad requiere para su correcta intervención.

Para el caso de Valparaíso y pese a las recomendaciones internacionales, el casi olvidado desdibujo del plan de recuperación urbana del borde marítimo del 2001 fue reemplazando la idea original de apertura por una nueva e inesperada condición de tapadura, lo que simplemente transmutó desde la exclusión portuaria hacia la exclusividad comercial, privatizando una oportunidad notable de espacio público, que con una intervención mas cuidada y diversa en lo programático, pudo -podría- lograr un proyecto adecuado a su particular emplazamiento (minuto 17.45 del video adjunto), bien integrado a la estructura urbana inmediata y preexistente.

Solución 2. Incorporar en las próximas renovaciones de concesión y nuevas licitaciones, alternativas de compensación y/o apertura para los entornos urbanos, permitiendo desde la multidisciplina nuevas lógicas de ocupación, en reemplazo de visiones excluyentes por inclusivas. Por lo demás, mega-piezas de 2 kilómetros de largo en mar abierto, demuestran una capacidad técnica notable para Chile, y por que no, para dar solución incluso a los conflictos limítrofes que hoy rondan por nuestra frontera del norte. A su vez, la recuperación de visiones de consenso, como alguna vez lo hicieron las Direcciones de Obras Bicentenario y más recientemente algunos Planes Estratégicos, que junto a los liderazgos representativos a escala comunal, regional y nacional, han de reimpulsar una agenda de los ya citados Planes Integrales de Compatibilización Ciudad Puerto, garantes de proyectos de transformación y soportes de modernización urbano-territorial.

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3.Valparaíso y la recalada UNESCO-OCDE. Hace 10 años, las condiciones del Valparaíso monoproductivo comenzaron a cambiar, no obstante la institucionalidad receptora de tal nominación no ha logrado actualizarse a un nuevo formato. La antigüedad con que se intenta vestir el Plan de la estatal EPV se torna desde un argumento de validación a una ratificación de obsolescencia, donde la declaratoria de Patrimonio Universal de la UNESCO marca claramente un antes y un después, incitando un cambio de lógica de intervención que la Autoridad y los privados aún no logran asumir “del todo”.

Pese a los últimos distractivos y algo vergonzosos auto-reconocimientos que han instrumentalizado la relación con la OCDE, el imponente plan maestro de la empresa portuaria comienza a enfrentar en sus dos proyectos licitados mas recientes, dificultades que demuestran el cambio de contexto y las nuevas exigencias de la ciudadanía y alguna de sus autoridades. Mientras por una parte, el Consejo de Monumentos Nacionales paraliza obras y la justicia acoge una demanda en contra del concesionario, una Comisión UNESCO realizará una visita evaluativa que podría modificar la declaratoria del 2003 bajo la triste nueva denominación de “patrimonio en riesgo“, demostrando desde un ente técnico externo y neutral las deficiencias de la gestión del administrador del sitio y de una institucionalidad que no ha sabido responder a los cuidados que exige ese reconocimiento.

Considerando el uso y abuso que se le ha dado a nuestros avales externos, surgen dos preguntas punzantes: ¿Debiera la OCDE alabar un proceso de plan e intervención propio de nuestra institucionalidad subdesarrollada o mas bien colaborar en corregir procesos para innovaciones que resuelvan los proyectos necesarios para el crecimiento económico, reemplazando las malas costumbres del pasado? y, ¿Es la visita UNESCO que ocurre por estos días , una posibilidad de espabilar  la Autoridad -municipio, CMN, empresa portuaria estatal o Ministerios- e iniciar un proceso correctivo a todas luces conveniente?

Solución 3. Considerar la condición de Chile como Estado parte UNESCO, y no sólo una especie de visita de inspección externa, para validar cada una de las sugerencias de aquellos entes técnicos y re-dirigir los procesos que sean cuestionados, reconociendo desde ya que el antes y después de Valparaìso patrimonio universal implica nuevas lógicas de administración y de intervención de las infraestructuras involucradas. La tarea de dejar de ser parte de los rezagados de la OCDE es compleja, sin embargo se han dado algunos pasos hacia vías específicas de colaboración y financiamiento, como son la presión de los municipios por la implementación del royalty portuario, que integre a la autoridad local en las decisiones de la empresa portuaria local, o la glosa patrimonial que agregara el presidente Piñera al presupuesto de la Nación, acompañada de un nuevo formato administrativo que demuestre capacidad técnica, administrativa y presupuestaria para cumplir una misión de resguardo patrimonial.

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4.Nuevo zarpe hacia la experiencia internacional. Desde el origen colonial de nuestros trazados urbanos, preguntarnos como lograr la mejor ciudad ha implicado reconocer y recolectar experiencias internacionales diversas, que explican gran parte de nuestros aciertos y equivocaciones. Las siempre aportativas citas a los procesos de reconversión de las ciudades portuarias de Barcelona, Baltimore o Marsella se han repetido no sólo respecto a las buenas practicas, sino también a los argumentos de algunos, para explicar en cifras macroeconómicas o limitaciones culturales, su total imposibilidad. Por lo tanto, experiencias mas cercanas en kilómetros e idiosincracia comienzan a ser reconocidas y validadas como posibles, reemplazando los argumentos anteriores por la instalación de la duda sobre nuestra (¿in?)capacidad de responder a las exigencias propias de un desarrollo urbano más integral y equitativo.

Con un ingreso per cápita regional inferior al de Chile y una violencia urbana ya superada, el caso de Medelllín merece cita para conocer parte de sus claves de transformación. Considerando el creciente involucramiento ciudadano para la toma de puestos de liderazgo político o el reconocimiento de la acción publica prioritaria para los mas necesitados, una condición destacable de la que podemos extraer una revisión, es la autonomía presupuestaria y de gestión lograda a través de la empresa local de servicios públicos urbanos, que a diferencia de nuestros municipios, ha mantenido en el Estado la dotación de servicios sanitarios, eléctricos y de energía, con cerca de U$ 400 millones anuales para programas, planes, proyectos y obras públicas, liderando hoy la ciudad capital de Antioquia los procesos de transformación y equidad urbana del continente.

Solución 4. Más allá del despertar ciudadano, parece necesario analizar lo adecuado -o no- de haber privatizado completamente en nuestro país los servicios públicos de agua, electricidad y alcantarillado, afectando la posibilidad de auto-gestión y financiamiento de planes y proyectos. Así es planteable acoger la exigencia de los municipios de incorporarse a la administración de las empresas portuarias que acogen, sumando a ello la posibilidad de que parte de las utilidades queden en su territorio, disponibles para planificar, proyectar o mitigar su desarrollo paralelo. Por otra parte, la corrección del modelo privatizador implica buscar modos de compensar una exageración ideológica que terminó por extinguir aportes públicos, situación que tiene a gran parte de los municipios en inoperancia o bancarrota. Han de buscarse entonces nuevas modalidades que permitan recuperar una capacidad de autogestión del territorio que de no lograrse, terminará por sobre-quebrar estas entidades, que en un contexto patrimonial como el de Valparaíso solo ha logrado sobrevivir por la repetida y finita venta de activos inmobiliarios.

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5.Alternativas Ciudad-Puerto por la borda. Pese a los repetidos cuestionamientos al plan maestro EPV y las desoídas peticiones de pausa reflexiva, el proceso de licitación no se ha detenido ni convocado mesas de trabajo con capacidad de corregir ajustes al pre-diseño que se exponía y licitó por tercera vez en 2013. Conocido hace pocos días el proyecto adjudicado del Terminal 2 -paradójicamente auto-denominado TCVAL (Terminal Cerros de Valparaíso)– confirma las mismas deficiencias del citado pre-diseño, en el impacto visual desde y hacia la ciudad, en el paso de camiones por Muelle Prat (que obligaría a EPV a diseñar tardíamente e invertir aprox. U$30 millones, en un túnel bajo el nivel del agua, lo que implica demoler los actuales edificios EPV y TPS, obra que debió ser parte de la concesión EPV y que por alguna no explicada razón, terminaría siendo pagado por todos los contribuyentes), en sus posibilidades de desabrigo ante marejadas norte y en un borde costero que en definitiva, difícilmente permitirá otras actividades que no sean la transferencia de carga.

En un complejo debate de varios años de duración (resumido en el siguiente video) que incluyó la Carta 1 y Carta 2 del Decano de la FAU de la Universidad de Chile, Leopoldo Prat, se han enfrentado posiciones que no han logrado despertar a la Autoridad -local, portuaria, regional y nacional- para revisar las deficiencias expuestas, constatando una lamentable y subdesarrollada lógica de hechos consumados, donde el emplazamiento, flujos, dimensión y contrato se han tornado dogmas inmodificables, despriorizando los impactos del diseño urbano por mitigaciones desconocidas -o infinitas- bajo la incompleta óptica de haberse logrado la tarifa mas baja.

Como se observa, durante el último intento de licitación del Terminal 2 EPV en 2012, se abrió un proceso de modificación al Plan Maestro que permitió se presentase la propuesta llamada “Frente Puerto Ciudad Valparaíso 2020”, alternativa generada desde la Academia (minuto 10.30 del video adjunto) y luego avalada ingenierilmente por el operador actual del puerto TPS, lo que pese a un debate limitado por plazos y portazos, permitió por primera vez contrastar ventajas y desventajas técnicas de cada uno de los diseños. Pese a solucionar de gran parte de los conflictos generados por el T2 estatal, el proyecto fue públicamente rechazado sin más argumentos certeros que los plazos de licitación, dejando el proceso de modificación inexplicablemente cerrado y sin final conocido. Sin embargo, y comprendiendo que los mecanismos contractuales obligan a revisar la legalidad antimonopolio y la conveniencia de incorporar los ajustes que permitan competencias leales entre operadores competitivos a escala regional, vale la pena analizar las modificaciones legales y conceptuales que permitirían la materialización de nuevas opciones de expansión, considerando asegurar -o al menos contrastar- una asertividad funcional y formal para con el paisaje urbano pre-existente.

• Abandonar la lógica poligonal de la concesión y de la zona protegida para incorporar zonas disponibles y ya consideradas en el Plan Maestro EPV, como es la playa San Mateo, para el acopio de contenedores al poniente y toda la disponibilidad de aguas abrigadas que genera el molo de abrigo, permitiendo más ubicaciones para la acumulación de carga que puedan evitar el paso de camiones por zona patrimonial, maximizando el uso del Acceso Sur, Camino La Pólvora.
• Evitar el paso de camiones por Muelle Prat, abriendo el frente marítimo urbano de 2 kilómetros, desde el Barrio Puerto hasta Barón. Con ello también se reactiva El Almendra, se maximiza el uso de Camino La Pólvora y hace innecesario un túnel bajo Muelle Prat, ahorrando considerable dinero al Estado y evitando la demolición de los actuales edificios de EPV y TPS.
• Abrirse a nuevos formatos de administración, en los que si es necesario, re-licitar el nuevo frente a un nuevo operador; o en la que el nuevo frente de atraque es compartido por dos o mas operadores privados, tal como hoy ocurre en otros puertos del Estado, como es el caso de EPA en Arica.
• Considerar amortiguaciones a la plataforma de acopio de cargas, que permitan mantener los usos y flujos existentes (caleta sudamericana, bote salvavidas, otras actividades náuticas) en la poza histórica, permitiendo el acceso de la ciudad al borde y maximizando con ello, el adecuado uso de las ultimas aguas abrigadas del país.

Por otro lado y en un lamentable escenario de hechos consumados -buscado incesantemente por la Autoridad (des)reguladora-, algunos ciudadanos organizados generaron una alternativa mitigadora bajo el alero de la agrupación “Puerto para Ciudadanos”, pendiente de definiciones técnicas y presupuestos, pero que intenta ajustes al Terminal 2 licitado manteniendo gran parte de sus desaciertos de origen: emplazamiento excluyente de ciudad, impacto visual en zona patrimonial y choque de flujos de peatones/camiones justo en el angosto límite marítimo del polígono UNESCO.

Así las cosas, ¿Es comprensible trabajar sobre un Plan Maestro EPV, con claras señales de deficiencia técnica y obsolescencia contextual, sabiendo que mientras no se inician obras es aún tiempo de corregir y redirigir el proceso, evitando errores que puedan generar perjuicios para su entorno habitado por las próximas décadas?

Solución 5. Ante la demostración de deficiencias, insistir una vez mas en la pausa reflexiva y la convocatoria para unamesa técnica para la revisión del Plan Maestro, que tenga atribuciones para corregir o suspender contratos que aún no hayan ejecutado obras, lo cual implica potenciales compensaciones económicas, asumibles solo bajo la aceptación de que ejecutar obras deficientes trabará por décadas cualquier nueva oportunidad de transformación urbana, eternizando un borde costero excluyente y el deterioro de su menoscabada ciudad adyacente.

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6.Leven anclas, proa ciudad inclusiva. Pese a la casi nula disposición al diálogo para la construcción de propuestas de consenso, que permitan el mejor puerto y la mejor ciudad posibles, los encuentros y debates no han cesado, confirmándose desde una ciudadanía cada día más exigente, la hora en que dejemos atrás la imaginaria auto-regulación del mercado en la ciudad, cuyos resultados formales inesperados, más bien, se han tornado en miopías y lamentables perdidas de oportunidad, solo contrarrestables con la recuperación de un liderazgo público, requisito base para el re-establecimiento de una visión de consenso.

En un ámbito mas general, los bordes costeros chilenos continuarán recibiendo presiones para su ocupación urbano-productiva, a la vez de la amenaza ambiental de centrales energéticas, centrales de tratamiento o extracción de sus aguas o las restricciones requeridas por la ritmicidad de terremotos y tsunamis, anunciando con ello la necesidad de relevar la reconversión futura de actuales zonas de sacrificio, que resulten de concentraciones industriales o puedan resultar de las nuevas apuestas/propuestas de Puerto de Gran Escala (PGE), que en su propia lógica hiperproductivista, no discriminan ni comprenden las particularidades territoriales de sus emplazamientos. En este mismo sentido, cabe sugerir la reactualización de los criterios de evaluación de proyectos públicos, que han logrado crear una obsesión por la rentabilidad que termina siendo nefasta para la ciudad -el escurridizo “RS” que otorga el Ministerio de Desarrollo Social, ex Mideplan-, mirada que de haberse aplicado a las grandes obras portuarias de la primera mitad del siglo XX, no hubiera autorizado ninguna de las inversiones en puertos y aguas abrigadas con las que contamos hoy en día. Lamentablemente con este mismo empeño, otras obras del Gran Valparaíso no han logrado ver la luz, como es el caso del proyecto de marina deportiva y desembocadura del estero Margamarga en Viña del Mar, u otras que en el resto del país se han retrasado considerablemente, como el tranvía de Antofagasta o el tramo final del anillo Américo Vespucio en Santiago.

Finalmente, aunque las señales de prioridad urbana en la agenda electoral han sido escasas, más que repetir una queja y sugerir la incorporación de nuevos criterios evaluativos, han de hacernos persistir en la relevancia de la Calidad de Vida Urbana e insistir en la oportunidad y consenso de la ciudad como principal fuente de equidad.

Así es como listar todas estas dificultades para el logro de la ciudad portuaria inclusiva incita a una nueva administración que pueda asumir en los próximos meses, a la redirección de un timón desatendido, que ha dado espacio a intervenciones en infraestructura y equipamiento mayor absolutamente amenazantes de las condiciones preexistentes, sorprendentemente materializadas a lo largo del territorio -vía resquicios y cortoplacismos- en Castro, Puerto Montt, Sanhattan, Puerto Varas o San Antonio.

La repetida (im)posibilidad de comprender el territorio y sus particularidades será la manera de tornar las lógicas de competitividad del pasado en complementareidad ulterior. Es una oportunidad entonces, la de decidir perentoriamente el ajuste de obras y proyectos para su corrección, en la determinación de territorios disponibles con condiciones preferentes y adecuadas para el emplazamiento de nuevas infraestructuras, para que en último caso, nuestra elite económica y política no siga obligada a viajar en búsqueda de las maravillas urbanas del primer mundo, sino que opte de una vez por todas, por lograr la mejor ciudad posible emplazada, ni más ni menos, que en nuestras propias narices.