Cómo afrontar la construcción de ciudadanía – Criterios y estrategias para una eficiente gestión

Por Dr. Arq. Guillermo Tella, Doctor en Urbanismo, y Martín M. Muñoz, Tesista de Urbanismo.

El protagonismo que en las últimas décadas han cobrado los gobiernos locales en la agenda política argentina para dar respuesta a las necesidades de los ciudadanos en temas de salud, educación, ambiente y seguridad, demanda revisar el tratamiento que reciben las finanzas y, en especial, la tributación. Al definir la política de recaudación, los ingresos municipales establecen una delicada articulación entre recursos propios y aquellos coparticipados. Desde esta perspectiva, ofrecemos una serie de criterios y estrategias que contribuyan a eficientizar una gestión de gobierno.

Las políticas de descentralización llevadas a cabo durante las dos últimas décadas suponen una constante transferencia de funciones desde los niveles superiores de gobierno hacia el nivel local. Esta premisa es reconocible también a escala mundial, dadas las ventajas de proximidad que los municipios poseen para dar una rápida respuesta a las necesidades de los ciudadanos en temas tan sensibles como salud, educación, ambiente y seguridad.

Sin embargo, este proceso se produjo mediante una transferencia de responsabilidades asimétricas, sin los suficientes recursos por parte de los niveles superiores para sostener ni los servicios transferidos ni las demandas locales crecientes. Incluso tal proceso se mantuvo en contextos de emergencia socio-económica que implicaba para los municipios una importante merma de la capacidad de financiación con recursos propios.

En una primera instancia los municipios necesitaron desarrollar nuevas estrategias tributarias que mejorasen la recaudación de ingresos propios. Con lo cual, para toda gestión de gobierno, deben implementarse de manera cada vez más eficiente políticas de recaudación que permita generar fondos genuinos para la actuación. Los ingresos municipales provienen usualmente de dos fuentes: a) recursos propios, percibidos por el cobro de tasas, derechos, contribuciones e impuestos y b) fondos coparticipados, que se perciben por transferencia del gobierno provincial.

Cambios de paradigma en metas de recaudación

En relación con la definición de metas de recaudación, los municipios suelen establecer un monto en pesos que alcanzar. Y allí descansan las expectativas políticas. Sin embargo, este rasgo característico -señala la Lic. Patricia Alessandroni, Especialista en Gestión Pública y Directora de I&C Argentina- debiera ser revisado en favor de un nuevo paradigma: la formulación de metas de recaudación en términos de cantidad de contribuyentes.

Dado que los niveles de demanda ciudadana para la prestación de servicios ha crecido de manera significativa, es necesario que el municipio fije sus pisos de recaudación a partir de la capacidad efectiva del conjunto de sus contribuyentes. En esa línea, agrega que la conducta fiscal se construye con mucha gestión de cobro, lo cual implica determinar cuánto es lo que se recauda, cuántos contribuyentes están al día, cuántos deben mucho, cuántos pueden pagar, cuántos no, cuál es la franja de recaudación que no puede pagar y cuál es el nivel socioeconómico de los mismos.

Determinados municipios cuentan con rangos para determinar áreas de influencia sobre las cuales aplicar diferentes criterios de recaudación. Estos rangos se definen por zonas homogéneas en función de su dotación de infraestructura, su valuación fiscal, el valor de la tierra, el tipo de edificación. Cabe recordar entonces que existen mecanismos fiscales e impositivos susceptibles de aplicar por el municipio para el recupero mediante tasas:

● Contribuciones por Mejoras: Se determina el valor de la obra que motiva la contribución y los medios o facilidades para su cobro. Junto con la Tasa por Servicios Municipales, se envía al propietario un formulario informando el avance de la obra pública y las especificaciones para la contribución.

● Baldíos Improductivos: Se fija un cargo -que puede llegar hasta el doble del valor que se abona de tasa- para todos aquellos inmuebles que no se encuentren afectados a ninguna función en particular y que sean considerarlos en estado improductivo para la dinámica de la ciudad.

En ese mismo sentido, las moratorias impactan de manera negativa en la conducta fiscal porque suelen premiar a los que, teniendo capacidad de pago, especulan. Y eso afecta a los que menos tienen. El desafío de toda gestión política -concluye- es poder sostener los niveles de recaudación: cuanto mayor sea la recaudación, con más autonomía de gobierno podrá actuar el municipio y menor será su dependencia de la llegada de fondos coparticipados.

De exenciones pasivas a políticas activas

Otra cuestión de alta sensibilidad es la vinculada a las políticas de exención. Un club social, una parroquia, una asociación civil, un centro de jubilados, etc., suelen ser instituciones públicas que quedan exentas del pago de tasas municipales. Si bien son comprensibles tales motivaciones, este mecanismo resulta confuso e inconsistente, porque no le esclarece al contribuyente adónde se destinan sus aportes ni queda registro de la situación. En esta línea, más que una exención el municipio debiera realizar una contribución, aconseja Alessandroni.

Es decir -complementa- que tanto desde el punto de vista administrativo como político, todo aquello considerado como sujeto de exención tendría que quedar documentado como ingreso a las arcas municipales y luego reintegrarlo como aporte solidario a la institución: sin afectar las motivaciones originantes, producir un movimiento de ingreso y egreso del monto por tasas. Esto implica pasar a una política activa, basada en un cambio conceptual impulsado por un nuevo lenguaje de comunicar el destino de los fondos al conjunto de los contribuyentes.

Clarificar el costo de las exenciones mediante su cambio por subsidios -señala el Lic. López Accotto- es lo que se llama el costo tributario. Mediante el mismo, la exención debería ser contabilizada como un gasto para saber cuál es su relación con el beneficiario. Esas exenciones deben incorporarse entonces en los presupuestos como erogaciones realizadas. No son un instrumento eficiente en la aplicación de gravámenes, dado que incrementan los costos de transacción y acrecientan los riesgos de generalización del beneficio.

Junto con las políticas de exención deben formularse criterios que eviten la prescripción de deudas. Efectivamente, en un municipio todos los años prescribe una deuda municipal. En algunos casos corresponde a deudas originadas 5 años atrás, en otros 10. Con lo cual, el equipo de gobierno debe ocuparse seriamente de no dejarlas “caer”, de evitar que esa prescripción se produzca, de modo de generar recursos genuinos para el municipio. Esto se establece en función de montos y períodos de deuda así como de capacidades efectivas de pago.

Para ello -continúa- tendrá que iniciarse un proceso de gestión de cobranzas en función del perfil del contribuyente. Sabemos que la deuda más corta se gestiona bien telefónicamente –indica- y que, en cambio, con los morosos tienen que existir medios más duros. De modo que, según el carácter de la deuda, habrá comunicaciones fehacientes, reclamos sistemáticos, intimaciones judiciales, etc. Lo importante es ir analizando el resultado de la gestión, enfatiza. Para evitar la prescripción de deudas el municipio se debe pensar en mecanismos coercitivos pero, también, en mecanismos que fomenten la conciencia ciudadana en favor del cumplimiento de la obligaciones fiscales.

En ciertos municipios, la gestión para el recupero de deuda se basa en la estructuras de intimaciones. Es un proceso de alrededor de 3 y 6 meses en el que se realiza el acercamiento al contribuyente. Está compuesto por 5 tipos de notificaciones, comenzando por el informe de deuda y concluyendo en la notificación de gestión judicial.

Si bien la prescripción existe en el Código Civil -remarca el Lic. Alberto Esteban-, no debe reconocerse como un recurso del contribuyente aducir una supuesta mala gestión del gobierno en la prestación de servicios. Esta política institucional -concluye- no puede tener fisuras conceptuales ni operativas que relativicen la decisión: en la ciudad todos pagan lo que todos usan y, especialmente, los que más tienen.

Criterios y estrategias para la actuación

A partir de lo expuesto ha quedado manifestada cómo, ante la falta de actualización del cuadro normativo a los grandes desafíos de los gobiernos municipales, requiere de una adecuación simétrica entre transferencias de funciones y de recursos, ya sea en la distribución de fondos como en las competencias tributarias. Aún dentro del marco tributario existente es posible llevar adelante políticas firmes que conduzcan a mejoras de la gestión. En tal sentido, se proporcionan a continuación 10 estrategias de actuación:

● Contar con un equipo especializado abocado a la gestión de cobranzas y capacitarlo para poder producir este cambio conceptual.

● Fomentar la implementación de aquellas tasas y contribuciones subutilizados en conjunto con el servicio u obra correspondiente.

● Establecer metas claras sobre los pisos previstos de recaudación a partir de la definición de la cantidad de contribuyentes.

● Perfilar y segmentar a los contribuyentes en cuanto a su actividad, su capacidad contributiva y su inserción en el territorio.

● Generar un canal de comunicación con los contribuyentes, de manera de informarle hacia dónde se dirigen sus aportes por tasas.

● Formular notificaciones fehacientes al contribuyente sobre su situación tributaria con el fisco municipal, sus cuotas y vencimientos.

● Formular un plan de acción continua de ejecución del cobro, teniendo en cuenta los perfiles de contribuyentes en el municipio.

● Adoptar políticas que faciliten a los deudores ponerse al día en sus cuentas sin que ello implique recurrir a la moratoria como recurso.

● Modificar el criterio de exención por el de contribución, de modo de documentar el aporte que el ciudadano realiza para fines sociales.

● Monitorear y evaluar de manera sistemática los resultados alcanzados en la gestión del cobro de tasas en función de las metas previstas.

En consecuencia, para una eficiente política de recaudación municipal se deberán establecer metas claras sobre montos de recaudación, formular un plan de acción continua de ejecución del cobro, evaluar de manera sistemática los resultados alcanzados, contar con un equipo abocado cotidianamente a la tarea y capacitar al personal disponible para este cambio conceptual. No existe ciudadanía gratis y el ser ciudadanos de una sociedad compleja compromete al gobierno a la búsqueda de recursos genuinos con equidad en la gestión.

Versión adaptada del documento elaborado en 2012 y publicado en Mercado y Empresas para Servicios Públicos, 66, IC Argentina, pp. 38-47.