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COLUMNA
 
30
jul
2012

Error en la normativa y pérdida de áreas verdes

El año 2004 se aprobó en el MINVU una modificación al art. 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcción. Este artículo trata sobre áreas de utilidad pública, como son las vías urbanas, parques intercomunales y comunales, incluidos sus ensanches, establecidos en los Planos Reguladores Comunales e Intercomunales. Esta declaratoria establece una cierta protección sobre las zonas afectadas, impidiendo que se usen con destinos habitacionales, comerciales, industriales, etc. La modificación establecía un plazo para concretar estos terrenos como áreas verdes dentro de 5 años, luego de lo cual, de no ser implementados, serían desafectados, esto significa que dejarían de ser de utilidad pública, y sus dueños podían usarlos según su nuevo destino, que correspondería al que predominara en sus alrededores, es decir, un parque rodeado de una zona habitacional, sería ahora edificable.

El artículo, modificado bajo el mandato del entonces Ministro de Vivienda y Urbanismo, Jaime Ravinet, también establecía que los terrenos podrían renovar su condición de “espacio de utilidad pública”, nuevamente por 5 años, si se presentaba una declaratoria de expropiación antes de los 60 días de caducidad del artículo. Sin embargo, esto tampoco sucedió bajo el mandato de la Ministra en el año 2009, Patricia Poblete, y ahora en el año 2012, no hay siquiera un catastro de cuales son los terrenos privados y estatales, o de cuales son los predios afectados en regiones. Los municipios, mientras tanto, siguen buscando armas para proteger las zonas verdes de las comunas. Para más detalles, le recomiendo leer esta noticia publicada por El Mostrador.

Lamentablemente, la ley no deja mucho espacio para salvaguardar estos terrenos, y los juicios entre privados y Municipios, han dado razón a los primeros, poniendo en riesgo la consolidación de parques existentes, o en los cuales ya se ha hecho alguna inversión, o simplemente en zonas en las que no hay influencia de ningún área verde consolidada. Y pese a que el Congreso logró aplazar la protección hasta febrero del 2010, tampoco se destinaron recursos a la ejecución y mantención de estos parques, que en su mayoría son necesarios en las zonas más desprovistas de la capital, y el decreto nuevamente expiró.

El verdadero problema de esta situación se da para los municipios con menos recursos de la región, quienes por mas que tengan zonas reservadas, no cuentan con los recursos necesarios para su mantención, por lo que generalmente terminan haciendo espacios públicos duros, poco arbolados, que cuesta menos mantener. Pero son precisamente ellos quienes más los necesitan, ya que las áreas verdes urbanas traen muchísimos beneficios para sus habitantes, que van desde la calidad del aire, reducción del stress, la conexión entre los vecinos, la generación de empleos para su construcción y cuidado, la recreación, ya que a menos ingresos hay mas apreciación de espacios públicos, porque se tienen menos recursos para gastar en este ítem, y la educación, que proveen jardines botánicos, zoológicos, etc.

Sin embargo, las áreas verdes en Santiago han crecido hacia los sectores más ricos de la ciudad, tanto así que mapear áreas verdes es casi lo mismo que mapear riqueza, y encontramos que el cono oriente es el único que tiene más de los 9m2 por habitante que recomienda la OMS. El rango va desde Vitacura, que tiene 18,3 m2/hab. Hasta Pedro Aguirre Cerda, que tiene solo 1,2. A continuación, un plano de Santiago que muestra la zona de influencia de áreas verdes, desde distancias caminables. Como se puede ver, los vacíos que presenta el plano coinciden con las zonas más pobres de la capital.

No obstante, las zonas desafectadas por la caducidad del artículo 59 corresponden a 15.000 hectáreas repartidas por la ciudad, lo que rebasa ampliamente nuestras necesidades actuales, e incluso lo que podríamos necesitar para el 2050, si consideramos que la población de la capital va a ser de 10 millones de habitantes, y seguimos necesitando los mismo 9m2 por cada uno. Para hacerse una idea del panorama, esta es nuestra realidad actual.

Nuevamente, vemos la situación de siempre: hoyos en la normativa, y falta de conocimiento sobre cual es el panorama real al que nos enfrentamos, y si hay alguien que se opone, hay mas normativa que frena cualquier impulso de actuar con lógica, como les sucedió a la Fundación Defendamos la Ciudad. Por lo que si aún se pretende resguardar estas zonas desafectadas, deberíamos establecer cuales son necesarias, de acuerdo a donde faltan, o donde se proyecta más densificación demográfica para el futuro, y en donde no falten, según protección de planes que ya se han comenzado a ejecutar, como cerros islas, o parques como el Inés de Suarez, que ha visto comprometido parte de sus terrenos, ya que el predio que esta al norte de Alferez Real, perteneciente a Aguas Andinas, fue desafectado, y la comuna perdió una reserva de espacio verde para cuando se densifique aún más, lo que compromete la mantención de la los estándares de calidad de vida a futuro.

Una vez que algo se construye en la ciudad, es muy difícil echar pie atrás y borrar lo ya hecho, porque por más que se intente, todo deja una huella, consecuencias de su presencia en ese lugar. No es cosa de que en 50 años tomemos un conjunto de edificios, los demolamos y construyamos un gran parque, pues van a haber personas que por toda esta cantidad de tiempo vivieron en estas condiciones, afectando su salud física y psicológica, va a haber hábitats ecológicos perdidos, y la dinámica de la ciudad va a ser completamente distinta. Todo esto porque hay una normativa rígida e ilógica a simple vista, que en vez de cumplir su objetivo, empeora la ciudad que intenta construir.

Fuente planos: Proyecto: Plan Metropolitano de Áreas Verdes Santiago 2012 – 2021, Pablo Fuentes Flores,
Gobierno Regional Metropolitano de Santiago.

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  • http:none.to Pablo Pérez Arias

    Sin duda que esta situación es un gran perjuicio para la comunidad, sin embargo, tampoco la norma es ilógica o injusta, más bien derechamente mala, producto de mala técnica legislativa, precisamente por las efectos de ésta que se explican en el artículo más arriba.

    Es bueno empezar por explicar los efectos de una declaratoria de utilidad pública: un predio afecto en todo o parte de su superficie a declaratoria de utilidad pública no pasa a ser público, sigue siendo de propiedad privada, de exclusivo uso y goce de su legítimo dueño. El dueño de ese predio puede venderlo, arrendarlo, subdividirlo, excavar, edificar, demoler, plantar, etc, tiene todas las atribuciones del dominio.

    El único efecto real de la declaratoria de utilidad pública sobre un predio o una porción de un predio es que cuando se produzca efectivamente la expropiación de ese terreno, el fisco solamente estará obligado a compensar al propietario expropiado por el valor del suelo y de las obras existentes al momento de la declaratoria de utilidad pública, dicho de otra manera, el fisco no compensará al dueño por las obras o construcciones posteriores a la declaratoria de utilidad pública.

    Luego, no se trata de bienes fiscales o semi fiscales ni de bienes privados entregados al uso público ni cosa parecida, son bienes privados, son casas, terrenos, industrias, oficinas, etc.

    El problema es que la declaratoria deja al dueño amarrado de manos, porque en realidad nadie se atreve a hacer algo con ese predio: si lo vende, nadie le va a pagar su valor; si edifica, el fisco no le va a compensar por esa edificación cuando se la quite; o sea, son terrenos que valen poco para el privado, porque no los puede edificar, y que no tienen valor alguno para la comunidad, porque tampoco son de uso público, entonces la declaratoria de utilidad pública sin toma de posesión constituye una pérdida de valor neto para la sociedad. Incluso, el propio SII reconoce en sus tasaciones que los predios afectos a declaratoria tienen un valor muy bajo, salvo excepciones (que estén edificados y en uso).

    Lo que hizo la norma en comento, que fue aprobada por ambas cámaras del congreso nacional durante la titularidad del Sr. Ravinet en el MINVU, fue ponerle un plazo de caducidad a las declaratorias de utilidad pública, es decir, le pone un plazo al fisco para que derechamente tome posesión de los predios y le pague la compensación que le corresponde a los dueños que han sido afectados, o bien, una vez cumplido el plazo, que se alce la afectación y así el dueño pueda ejercer su derecho de propiedad.

    Pero, claro, la norma hizo tabula rasa, sin distinguir entre las muchas declaratorias de utilidad pública. Hay algunos casos que son para la risa, como el de Aguas Andinas en Providencia, cuando se vendió la empresa a privados, los catalanes adquirieron todos sus activos, entre los que estaban esos terrenos (y muchos otros que eran de la extinta EMOS) estaban afectos a utilidad pública, por lo que fueron tasados a $0.-. Dicho sea de paso, el fisco le ha pagado muchísima plata a Aguas Andinas por expropiaciones para la Costanera Sur, en la futura remodelación de la rotonda Pérez Zujovic, etc, por supuesto, todos esos terrenos iban en el mismo paquete que antes les vendió el fisco, sin duda, a un valor más bajo…

    Ni hablemos de lo que pasó en Cerro Alvarado ni de lo que podría pasar en Cerros de Renca, ni de lo que me tocó ver en Talca … esto bien puede calificarse de DESASTRE para la mayor parte de las ciudades de Chile.

  • JUAN PABLO VIGNEAUX BRAVO

    Se agradece el artículo a Consuelo, y estimo necesario algunas aclaraciones

    El impacto en la ciudad y la planificación urbana de esta Ley 19.939 de 2004 que modificó el art. 59 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, DFL Nº 458 de 1976, no es sólo sobre las áreas verdes, también incluye las prescripciones de las afectaciones de utilidad pública establecidas en los planes reguladores para la abertura o ensanche de calles y avenidas, y fue muy grave, dejó prescrita de inmediato afectaciones de utilidad pública que se señalaban en planos reguladores hace más de 10 años y que no se habían materializado y expropiado, y continua siendo muy grave. Estimo necesario aclarar que ha sido una preocupación de alguno de nosotros los arquitectos o arquitectos urbanistas desde ya años, y creo fue Salvador Valdés Pérez el primero en poner la voz de alerta en el Colegio de Arquitectos, y de esto una prueba pública la constituye un carta de él publicada en prensa el 2008, lamentablemente años después de haberse promulgado la ley. De los arquitectos y urbanistas que eran funcionarios del MINVU durante el período de formulación y promulgación de esa ley, con cargos de responsabilidad en el desarrollo y planificación urbana, no se entiende su silencio y participación, su miopía de entonces o su visión y práctica de la disciplina compleja y multisectorial de la planificación urbana.

    PLANIFICACIÓN URBANA
    De: Juan Pablo Vigneaux Bravo ([email protected])
    Enviado: martes, 16 de septiembre de 2008 05:33:30 a.m.
    Para: El Mercurio ([email protected])

    PLANIFICACIÓN URBANA
    Señor Director:
    Planificación Urbana es el título de la carta conque en su diario, el 14.09.08, don Jaime Ravinet opina sobre el tema expuesto por el arquitecto don Salvador Valdés Pérez el 12.09.08: “Vialidad urbana futura:¿muerte anunciada?, que versaba de lo inapropiado de la aprobación de la Ley Nº19.939/04 sobre tiempos de expropiación para vialidad urbana definida en Planes Reguladores. Don Jaime, ex alcalde y ex ministro de vivienda, defiende la ley señalada y los derechos de privados para declarar prescritos en plazo de cinco y diez años las expropiaciones que los afectan para vialidades propuestas – prorrogables por mismo período sólo una vez-, plazos que corresponden a planes reguladores comunales o intercomunales u metropolitanos respectivamente.
    Ayer 15.09.08 se nos informa sobre “Nuevo sistema de anillos y radiales para mejorar conectividad de Santiago”, propuesta del Gobierno vía modificación del Plano Regulador Metropolitano, en un horizonte de crecimiento de Santiago al 2030. (pág. C7, El Mercurio)
    Por la Ley Nº 19.939/04, de aprobarse hoy este Plan, se tendría sólo un plazo máximo hasta el 2028, incluidas su posible y única prorroga, para que se hayan hecho todas las expropiaciones y esto no se convierta en una iniciativa que no podrá nunca realizarse, o quedar “trunca”.
    Entonces, por los plazos, costos y definición de modalidad de inversión que esto involucra, magnitud de obras complementarias, por los estudios de impacto necesarios: agrícolas, ambientales, demográficos, regionales, aguas, etc. , nos atrevemos a sostener que la “vialidad urbana futura tiene alta probabilidad de muerte anunciada”.
    Pareciera prudente reconsiderar si la ley Nº 19.939 apunta al bien común o general.
    Pareciera, así mismo, prudente que los legisladores sepan que las expropiaciones que quedan en el dibujo sin realizarse, y sin sentido, pueden desaparecer por una gestión municipal y de Seremi-Minvu mediante modificaciones a los Planos Reguladores, en un plazo quizás menor a cinco años.
    (carta opinión no publicada)

    La Ley 19919 la pueden bajar en este link
    http://www.leychile.cl/Consulta/listaresultadosimple?cadena=19939

    El Comité de Desarrollo Urbano del Colegio de Arquitectos ha asesorado a su Directorio Nacional, y desde ya año, 2008 al menos doy fe, se ha reclamado por parte del Colegio de Arquitectos al MINVU para se modifique o derogue la modificación al art. 59 de la Ley Nº 19.939/04.
    El Comité del Colegio de Arquitectos ya hace dos años, ya prescritas las afectaciones en los planos reguladores, hizo una declaración que no fue difundida en medios masivos de comunicación, y que en comentario a continuación se copia:

  • JUAN PABLO VIGNEAUX BRAVO

    CADUCÓ LA CIUDAD?
    DECLARACIÓN PÚBLICA DEL COMITÉ DE DESARROLLO URBANO
    COLEGIO DE ARQUITECTOS DE CHILE

    En febrero de este año se venció el plazo para renovar por única vez la vigencia de las declaratorias de utilidad pública, contenidas en los planes reguladores, destinadas a ensanches o aperturas de calles y a áreas verdes públicas.
    Desde entonces, se ha producido una situación gravísima para la inmensa mayoría de las ciudades que no se acogieron a la disposición que permite prorrogar la vigencia de dichas declaratorias. Para mayor claridad, adjuntamos un documento con comentarios técnicos, que ha sido suscrito por el Comité.
    Es necesario que se tramite con urgencia la derogación de las disposiciones que introdujeron la caducidad, ya que su efecto en las áreas urbanas provocará graves trastornos ambientales y de congestión vehicular. Por una parte, podrían disminuir considerablemente las áreas verdes, actualmente deficitarias en ciudades como Santiago, y por otra, los ensanches de vías propuestos para un flujo vehicular expedito, no se llevarían a cabo, con los consecuentes problemas de congestión presentes y futuros.
    Lo más grave de disposiciones como las consignadas en el artículo 59 de la LGUC, es que, implícitamente, cuestiona los Planes Reguladores y los estudios multidisciplinarios que los respaldan, los cuales justifican dichas declaratorias.
    Nuestro Comité es enfático en señalar que cualquier modificación a los instrumentos de planificación debe ser respaldada por estudios de especialidades atingentes a las modificaciones que se desean realizar.
    – La decisión de afectar a predios públicos y privados con declaratorias de utilidad pública para la formación o ensanche de vías, se toma al formular o modificar un plan regulador. Para ello, el equipo de especialistas realiza un “Estudio de Capacidad Vial”, que respalda las decisiones. Cuando las declaratorias caducan se pierde la coherencia de la red, que ha sido concebida como un sistema. A mayor tamaño y complejidad de la ciudad, mayor el daño, que es irreparable.
    La situación que se produce con las áreas verdes tiene una implicancia negativa similar o aún peor, sobre todo en lo que se refiere a la contaminación atmosférica. Es importante recordar que nuestras ciudades todavía están lejos de los estándares óptimos de áreas verdes.
    Muy pocas áreas urbanas prorrogaron por 5 años la vigencia de las declaratorias, refiriéndose sólo a la vialidad: 13 comunas y 2 áreas metropolitanas (Santiago y Concepción) el 2010 y 21 comunas el 2009. Incluso, áreas metropolitanas, como la de Valparaíso, no lo hicieron. Es decir, la inmensa mayoría de las áreas urbanas de Chile no puede ensanchar ni abrir las calles que están contenidas en sus planes reguladores vigentes.
    Santiago Agosto de 2010
    Comité de Desarrollo Urbano
    Colegio de Arquitectos de Chile

    …y el 2011 pudimos analizar un borrador formulado por el MINVU de un Proyecto Ley a enviar al Legislativo para modificar el art. 59 de la LGUC, y hacíamos algunos alcances: y comentarios al Minvu, transcribo copia de un documento de trabajo del que me responsabilizo:

    COMENTARIOS SOBRE LA PROPUESTA MINVU DE MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 59 DE LA LGUC
    (CADUCIDAD DE LAS DUP)

    Se analizó el documento “Proyecto de Ley sobre afectaciones de utilidad pública de los Planes Reguladores”, entregado por Pilar Giménez, Jefe de la División de Desarrollo Urbano del MINVU, en reunión realizada el 14 de noviembre del 2011 en el Colegio de Arquitectos.
    a) Análisis general:
    Se concuerda en que el contenido de la modificación acoge la propuesta formulada por el Comité, en el sentido de eliminar la caducidad de las declaratorias de utilidad pública.
    Se valora que se proponga retrotraer la situación de las declaratorias a lo dispuesto en los respectivos planes reguladores vigentes a febrero de 2004, cuando entró en aplicación la modificación del Artículo 59 de la LGUC.
    La diversidad de situaciones generadas a partir de esa fecha, quedan reconocidas en las soluciones propuestas para los casos de afectaciones que pudieran disminuir el valor de las propiedades afectas.
    No obstante, las inscripciones de las propiedades y los derechos de propietarios que han adquirido terrenos desafectados, y en el caso más grave con proyectos inmobiliarios aprobados o construidos en este plazo, parecieran no estar contemplados. Los municipios han debido renunciar a los ensanches de calles contemplados en los Planes reguladores vigentes el 2004 por la Ley N 19.939 y esta situación en muchos casos será irreversible, se han imposibilitado. Entonces ¿es posible retrotraerse al 2004?
    Se ha solicitado y construido en lotes que el 2004 estaban afectos a expropiación desde el mismo 2004, ya que quedaron derogadas muchas expropiaciones indicadas en Planos Reguladores vigentes el 2004 pero que tenían más de 10 años sin consolidarse y/o expropiarse.
    La descripción del proyecto señala que la determinación de los espacios públicos y la vialidad mediante los planes reguladores constituyen un aspecto que “representa la esencia de la planificación de las ciudades”, concepto con el que el Comité concuerda completamente….Continua

  • JUAN PABLO VIGNEAUX BRAVO

    b) Propuestas
    El proyecto de modificación debería acompañarse de las siguientes acciones complementarias:
    1. Durante el tiempo transcurrido desde que la caducidad se hizo efectiva (febrero de 2010), se han solicitado permisos de edificación y construido en los espacios que estaban declarados de utilidad pública. La situación se observa en todo el país, pero es especialmente grave en las áreas urbanas afectadas notablemente por el terremoto y tsunami, donde el proceso de reconstrucción llevado adelante por los privados, se ha dado sobre la base de la caducidad de las declaratorias anteriores.
    Se considera indispensable y de extrema urgencia que, mientras se tramita la aprobación del proyecto de ley en el congreso, se proceda a la postergación de aprobación de anteproyectos y otorgación de permisos de edificación en todas las zonas afectas a utilidad pública de las áreas urbanas y de extensión urbana señaladas en los planes reguladores del país vigentes a enero de 2010, de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 117 de la LGUC.
    2. La propia diversidad de situaciones, y, especialmente, el tratamiento diferenciado de las afectaciones a predios pequeños ubicados en las áreas consolidadas y la afectación para la formación de áreas verdes públicas, nos motiva a solicitar una participación activa en la formulación de la reglamentación (OGUC) de las acciones previstas para los casos en que ante el reclamo de propietarios se compruebe perjuicio a sus derechos. Así también, solicitamos consensuar las disposiciones reglamentarias que se fijen y que garantizarán que dichas acciones no vulnerarán los objetivos del Plan Regulador, de modo que cuando se decida eliminar o reducir una declaratoria – para vialidad o área verde -, se haga sobre la base de la actualización de los estudios que la avalaron y definieron.
    3. La realidad en Chile ha sido que los municipios tengan un déficit presupuestario para enfrentar todos los costos de la educación y salud públicas, y de la mantención de infraestructura urbana y servicios. Así también, sabemos que los recursos para expropiaciones de propiedades afectas a utilidad pública propuestos en los Planes Reguladores no han sido, al menos lo suficientemente, considerados en los presupuestos municipales anuales. Constitucionalmente la planificación urbana es un imperativo y obligación del Estado, por tanto, señalamos se debe contemplar un mecanismo de financiamiento anual pata poder programar las expropiaciones en los plazos debidos y convenientes a la comuna y ciudad, en consecuencia, esto implicaría una modificación a la Ordenanza de Urbanismo y Construcción, D.S. Nº 47/92, incorporando al Plan Regulador Comunal el requisito de contemplar un Plan de Expropiaciones, programando un presupuesto estimativo anual para este efecto. Estos presupuestos comunales deben ser manejados por los Gobiernos Regionales, los que a su vez deben solicitar el financiamiento al Gobierno Central, y estos incorporarlos en la Ley de Presupuesto anual a aprobarse en el Congreso Nacional, por ejemplo, al presupuesto del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que corresponde a la SUBDERE

    …pero de la redacción, contenido normativo y su articulado que finalmente contiene el Proyecto Ley del MINVU llamado “PROYECTO DE LEY SOBRE AFECTACIONES DE UTILIDAD PÚBLICA DE LOS PLANES REGULADORES”, no tuvo el Comité y el Colegio de Arquitectos la participación que solicitábamos, y personalmente he insistido en el Colegio de Arquitectos que se esta tramitando sin un debido consenso y sin la debida atención del Colegio, que está ahora dando prioridad a una participación en la Comisión Asesora Presidencial para formular la Política Nacional de Desarrollo Urbano ( política muy importante pero sobre la cuál discrepo en que hoy el Colegio de Arquitectos participe, lo he manifestado enérgicamente en el Comité y al Directorio del Colegio – y también en comentarios publicados en Plataforma Urbana sobre exposición en el GAM de esta Política por el MINVU y otros artículos publicados-, planteando no existe en Chile un marco regulador general, un marco constitucional reformado, una regionalización y descentralización debatida que permita un consenso nacional sobre esta política nacional sectorial, del MINVU, “no esta el horno para bollos”). No se incluyen en este proyecto ley, en su articulado, los puntos 1 y 3 que se recomendaban, e insiste el MINVU en retrotraerse por Decreto alcaldicio o Resolución de Intendente publicada en D.O. a la situación existente el 2004 en su artículo transitorio, lo que consideramos es imposible por las derogaciones inmediatas que significó la promulgación de la Ley 19.939, y las desafectaciones de lotes privados de hecho inscritas en los Conservadores de Bienes Raíces. El que llame el MINVU a discutir una Política Nacional de Desarrollo Urbano con un Chile en el peor momento de la planificación urbana, con los Planos Reguladores de la mayoría de las comunas de Chile “caducados” por una ley del mismo ministerio promulgada el 30.01.2004 y publicada el el Diario oficial el 13.02.2004 sostengo que es inaceptable, primero debió al menos tener corregido esto.

    JUAN PABLO VIGNEAUX BRAVO
    Arquitecto P.U.C. de Ch 1983/I.C.A. 4563

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